Leitsätze: |
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| 1. Politische Parteien können als „andere Beteiligte“, die durch die Verfassung mit eigenen
Rechten ausgestattet worden sind, eine Verletzung oder unmittelbare Gefährdung des ihnen verliehenen
verfassungsrechtlichen Status durch ein Verfassungsorgan im Wege der Organstreitigkeit vor dem Landesverfassungsgericht
geltend machen. |
LS 1 |
| 2. Zum verfassungsrechtlichen Status einer Partei gehören gleiche Wettbewerbschancen bei Wahlen unter
Einschluß der Kommunalwahlen. Sieht sich eine politische Partei durch das Verhalten eines Verfassungsorgans in
diesem Status beeinträchtigt, so kämpft sie auch insoweit um ihr Recht auf Teilhabe am Verfassungsleben. |
LS 2 |
| 3. Gesetzgeberisches Unterlassen (hier: Unterbleiben der Überprüfung der 5 %-Sperrklausel im
Kommunalwahlgesetz Mecklenburg-Vorpommern) kann ein zulässiger Streitgegenstand im Organstreitverfahren sein. |
LS 3 |
| 4. Dem Gesetzgeber ist bei Regelungen, welche die politische Willensbildung des Volkes berühren, jede
unterschiedliche Behandlung von politischen Parteien, durch die deren Chancengleichheit bei Wahlen verändert werden
kann, von Verfassungs wegen versagt, sofern sie sich nicht durch einen zwingenden Grund rechtfertigen läßt. |
LS 4 |
| 5. Bei der Einschätzung und Bewertung von Umständen, die auf eine mögliche Gefährdung der
Funktionsfähigkeit einer Kommunalvertretung hindeuten, hat sich der Gesetzgeber – unbeschadet seiner Freiheit zur
näheren Ausgestaltung von Wahlsystem und Wahl verfahren – an der politischen Wirklichkeit zu orientieren; hierbei
ist auf die konkrete, durch tatsächliche Anhaltspunkte gestützte und mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende
Möglichkeit der Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Vertretungen abzustellen. |
LS 5 |
![[Umdruck, S. 1]](../images/pag.gif "Umdruck, S. 1")
Urteil
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| des Landesverfassungsgerichtes Mecklenburg-Vorpommern vom 14. Dezember 2000 |
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| – LVerfG 4/99 – |
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in dem Organstreitverfahren
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der Partei Bündnis 90/Die Grünen
Landesverband Mecklenburg-Vorpommern,
vertreten durch den Landesvorstand,
Bergstraße 36,
19055 Schwerin
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| – Antragstellerin – |
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| Prozeßbevollmächtigte: |
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Rechtsanwälte
Sommer & Kremer
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| gegen |
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den Landtag Mecklenburg-Vorpommern,
vertreten durch den Präsidenten des Landtages,
Schloß Schwerin,
Lennéstraße 1,
19053 Schwerin
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| – Antragsgegner – |
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| Prozeßbevollmächtigter: |
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Prof. Dr. Albert von Mutius,
|
|
| hat das
Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern |
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durch
den Präsidenten Dr. Hückstädt,
den Vizepräsidenten Wolf,
den Richter Häfner,
den Richter Dr. Schneider,
die Richterin Steding,
den Richter von der Wense und
den Richter Prof. Dr. Wallerath |
|
| auf Grund der mündlichen Verhandlung vom |
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| 10. Oktober 2000 |
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| für Recht erkannt: |
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Entscheidungsformel:
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|
| Der Landtag Mecklenburg-Vorpommern hat gegen Art. 3 Abs. 3 und 4 der Verfassung des
Landes Mecklenburg-Vorpommern dadurch verstoßen, daß er es unterlassen hat, die Voraussetzungen für die
Aufrechterhaltung der 5 %-Klausel in § 37 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz Kommunalwahlgesetz
Mecklenburg-Vorpommern vom 26. November 1993 – KWG M-V – (GVOBl. S. 938) vor der Kommunalwahl 1999
zu überprüfen. |
|
| Die Entscheidung ergeht kostenfrei. Das Land Mecklenburg-Vorpommern hat drei Viertel der der
Antragstellerin entstandenen notwendigen Auslagen zu erstatten. |
|
Gründe: |
|
A. |
|
| Die Antragstellerin wendet sich dagegen, daß der Antragsgegner es unterlassen habe, die ihrer Ansicht
nach aufgrund von Änderungen des Kommunal(wahl)rechts verfassungswidrig gewordene 5 %-Sperrklausel im
Kommunalwahlgesetz Mecklenburg-Vorpommern zu überprüfen und gegebenenfalls aufzuheben oder zu ändern. |
1 |
I. |
|
| 1. Die 5 %-Sperrklausel, die Parteien und Wählergruppen, nicht aber Einzelbewerber von einer
Berücksichtigung bei der Sitzverteilung ausschließt, ist in § 37 Abs. 2 Satz 1 Kommunalwahlgesetz
Mecklenburg-Vorpommern vom 26. November 1993 – KWG M-V (Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes
Mecklenburg-Vorpommern [GVOBl.] 1993, S. 938) geregelt. Die Bestimmung lautet: |
2 |
„Die im Wahlgebiet zu vergebenden Sitze werden nach den folgenden Sätzen 2 bis 5 auf die Wahlvorschläge
verteilt, wobei bei der Berechnung der Sitzverteilung die für eine Partei oder Wählergruppe abgegebenen Stimmen
unberücksichtigt bleiben, wenn sie weniger als 5 vom Hundert der Gesamtzahl der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen
Stimmen betragen.“
|
3 |
| Zuvor hatte das Gesetz über die Wahlen zu Kreistagen, Stadtverordnetenversammlungen,
Stadtbezirksversammlungen und Gemeindevertretungen vom 6. März 1990 (GBl. I 1990, S. 99) –
Kommunalwahlgesetz DDR – gegolten, aufgrund dessen die ersten Gemeindevertretungen nach der ebenfalls im Jahre 1990
neu beschlossenen Kommunal Verfassung DDR (Ges. vom 17. Mai 1990 – GBl. I 1990, S. 255)
gebildet wurden. Dieses Gesetz enthielt keine Sperrklausel, sah allerdings ein Unterschriftenquorum für
Einzelbewerber in Höhe von 5 %, jedoch nicht mehr als 200 Unterschriften, vor. |
4 |
| Bei der Beratung des Gesetzentwurfs der Landesregierung für das Kommunalwahlgesetz im Innenausschuß
(vgl. Bericht des Abgeordneten Bollinger, LT-Drs. 1/3764 vom 3. November 1993, S. 5, 15) hatten sich
die Fraktionen der SPD und der LL/PDS dafür ausgesprochen, die neu vorgesehene Klausel ersatzlos zu streichen;
hierzu wurde u. a. vorgebracht, die kommunalen Vertretungen würden „keine Beeinträchtigung ihrer Arbeit
erleiden, obwohl in der Vergangenheit keine Sperrklausel zum Tragen gekommen sei“. Der Antrag fand, wie auch ein
entsprechender von der Fraktion der LL/PDS im Plenum gestellter Antrag (LT-Drs. 1/3787), keine Mehrheit, so daß
§ 37 KWG M-V schließlich in der Fassung des Entwurfs der Landesregierung angenommen wurde (LT-Prot. 1/91,
S. 5366, 5372). |
5 |
| 2. Die 5 %-Sperrklausel ist bei Novellierungen des Kommunalwahlgesetzes und der Kommunalverfassung in
der Folgezeit beibehalten worden. Das galt zunächst für die Einführung des Kommunalwahlrechts für Unionsbürger
durch das Erste Gesetz zur Änderung wahlrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 1995
(GVOBl. S. 651), sowie für das Zweite Gesetz zur Änderung wahlrechtlicher Vorschriften (2. WRÄndG)
vom 28. Oktober 1997 (GVOBl. S. 546). Anträge der Fraktion der PDS, die Sperrklausel zu streichen
(LT-Drs. 2/737 und 2/3197-neu), fanden wiederum keine Mehrheit. Die Abgeordnete Jünger hatte hierzu in der
2. Lesung des Gesetzentwurfs zum 2. WRÄndG (der noch unter der Bezeichnung „Entwurf des Ersten Gesetzes
zur Änderung wahlrechtlicher Vorschriften [1. WRÄndG]“ eingebracht worden war), u. a. ausgeführt: „Wir
lehnen weiterhin die 5 %-Sperrklausel in den Wahlgesetzen ab. Sperrklauseln stellen einen sehr willkürlichen
Eingriff in die Wahlrechte und Mitbestimmungsrechte von Wählerinnen und Wählern dar. Sie sind als Instrument einer
demokratischen Auseinandersetzung um Minderheiten völlig ungeeignet“ (Sitzung vom 22. Oktober 1997,
LT-Prot. 2/69, S. 4280, 4282). |
6 |
| In dem Verfahren zum Erlaß des am 29. November 1997 in Kraft getretenen Gesetzes zur Änderung
kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl der Bürgermeister und Landräte
(Ges. vom 26. November 1997 – GVOBl. S. 694) kam die 5 %-Sperrklausel nicht zur Sprache. Dieses
Gesetz sah erstmals die Direktwahl von hauptamtlichen Bürgermeistern und Landräten in Mecklenburg-Vorpommern
vor; nach der Übergangsregelung in Art. 1 Nr. 113 des Gesetzes (= § 176 Kommunalverfassung [KV M-V]
n.F.) sollte das neue Wahlverfahren erstmals ab der nächsten Wahl zu den Gemeindevertretungen und Kreistagen im
Lande Mecklenburg-Vorpommern Anwendung finden. |
7 |
| Im Gesetzgebungsverfahren zur Herabsetzung des aktiven Wahlalters von 18 auf 16 Jahre durch das Erste
Gesetz zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes vom 3. März 1999 (GVOBl. S. 212) machte der
Innenausschuß des Landtages den Wegfall der 5 %-Sperrklausel zum Gegenstand einer öffentlichen Anhörung
(LT-Drs. 3/214 vom 24. Februar 1999). Er empfahl dem Landtagsplenum aber keine entsprechende Änderung.
Während der 3. Lesung des Gesetzentwurfes nahmen mehrere Redner zur Frage des Wegfalls der 5 %-Klausel
Stellung. In der Landtagsdebatte am 3. März 1999 führte Innenminister Dr. Timm (LT-Prot. 3/10,
S. 399, 400) aus, die Umstellung der Wahl der Bürgermeister und Landräte erfolge erst ab dem Jahre 2001, so
daß es erforderlich sei, „daß sich der Landtag zu gegebener Zeit, und zwar ausführlich und gründlich, mit
dieser Frage befaßt und sicherlich auch befassen wird“; das sei allerdings vor der Kommunalwahl nicht möglich und
nicht notwendig, weil das Problem erst nach dem Jahre 2001 anstehe. |
8 |
II.
|
|
| Die Antragstellerin hat das vorliegende Organstreitverfahren am 9. April 1999 eingeleitet. |
9 |
| 1. Zur Zulässigkeit macht sie geltend, als politische Partei sei sie über Art. 21 GG und
Art. 5 Abs. 3 LV durch die Verfassung mit eigenen Rechten ausgestattet und daher im Organstreitverfahren
beteiligtenfähig. Sie rüge die Verletzung der verfassungsrechtlich verbürgten Rechte auf gleiche Wahlen
(Art. 21, 28 Abs. 1 Satz 2 GG iVm. Art. 5 Abs. 3 LV) und das daraus abzuleitende Recht auf den
gleichen Erfolgswert jeder Stimme sowie auf Chancengleichheit politischer Parteien (Art. 3, 21 GG iVm.
Art. 5 Abs. 3 LV). Der Antrag
sei innerhalb der Sechsmonatsfrist des § 36 Abs. 3 LVerfGG gestellt worden. Sie habe den Antragsgegner im
Vorfeld der Landtagsdebatte des am 3. März 1999 beschlossenen Ersten Gesetzes zur Änderung des
Kommunalwahlgesetzes öffentlich aufgefordert, die 5 %-Klausel abzuschaffen und ihm hierzu ein Rechtsgutachten
vorgelegt. Die 5 %-Sperrklausel sei jedoch nicht aufgehoben worden. |
10 |
| 2. Zur Begründetheit trägt die Antragstellerin – teilweise unter Bezugnahme auf die
Antragsschrift im Verfassungsbeschwerdeverfahren LVerfG 3/99 – vor, die in § 37 Abs. 2 Satz 1,
2. Halbsatz KWG M-V enthaltene 5 %-Sperrklausel verstoße gegen den Grundsatz der gleichen Wahl sowie gegen
den Grundsatz der Chancengleichheit. Sperrklauseln bedürften wegen ihrer den Erfolgswert abgegebener Wählerstimmen
unterschiedlich gewichtenden Wirkung zu ihrer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung eines zwingenden Grundes. Ein
solcher sei nicht vorhanden. Sperrklauseln dienten unter den Bedingungen des Verhältniswahlrechts der Bildung klarer
Mehrheitsverhältnisse in der zu wählenden Volksvertretung, indem Splitterparteien von der Sitzzuteilung
ausgeschlossen würden. Die derzeitige Situation in denjenigen Kommunen des Landes, in denen die Zahl der
Gemeindevertreter mehr als 20 betrage und in denen deshalb für die Zuteilung eines Sitzes weniger als 5 % der
Stimmen erforderlich seien, sei bereits jetzt geprägt von kleineren Fraktionen, Wählergruppen und Einzelbewerbern. |
11 |
| Insgesamt würde sich die Zusammensetzung der Kommunalvertretungen nach einer Abschaffung der 5
%-Sperrklausel im Rahmen dessen bewegen, was bereits derzeit vorzufinden sei, nämlich eine Situation, in der sich
mehrere Gruppen zusammenfinden müßten, um eine Mehrheit zu erreichen. Auskünfte von Kreisen, Gemeinden sowie des
Städte- und Gemeindetages ließen keine Schwierigkeiten im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit der Verwaltungen
befürchten, „Problemfälle“ seien nicht bekannt geworden. Aus Ländern, in denen das Kommunalwahlrecht keine 5
%-Sperrklausel kenne, seien ebenfalls keine Schwierigkeiten namhaft gemacht worden. Der geänderte Aufgabenkreis der
Kommunalvertretungen rechtfertige zudem die 5 %-Sperrklausel nicht mehr. Den Vertretungen sei die wichtige Aufgabe
entzogen worden, den Bürgermeister bzw. Landrat zu wählen. Es gebe schließlich auch keinen sachlichen Grund für
die Differenzierung zwischen Einzelbewerbern einerseits und Parteien und Wählergruppen andererseits hinsichtlich der
5 %-Klausel. Ein Bewerber um ein politisches Mandat müsse höhere Anforderungen erfüllen, wenn er für eine
Partei oder eine Wählergruppe auftrete. Das sei angesichts des Verfassungsauftrages, den die Parteien für die
politische Meinungsbildung wahrzunehmen hätten, unzulässig. Anläßlich der Änderungen des Kommunalwahlgesetzes,
insbesondere wegen der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister, sei es jedenfalls die Pflicht des Gesetzgebers
gewesen, die Voraussetzungen der Beibehaltung der 5 %-Sperrklausel im einzelnen zu überprüfen. |
12 |
| Nach teilweiser Rücknahme ihres Antrags, der sich zunächst auch gegen die Landesregierung und den
Innenausschuß des Landtages sowie inhaltlich in erster Linie auf eine Streichung der Sperrklausel gerichtet hat,
beantragt die Antragstellerin nunmehr, |
13 |
festzustellen, daß der Antragsgegner die der Antragstellerin zustehenden, in der Landesverfassung verbürgten
Rechte auf gleiche Wahlen sowie auf Chancengleichheit der politischen Parteien verletzt oder unmittelbar gefährdet
hat, indem er es unterlassen hat, die Voraussetzungen für die Aufrechterhaltung der 5 %-Klausel in § 37
Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KWG M-V rechtzeitig vor der Kommunalwahl 1999 zu überprüfen.
|
14 |
III.
|
|
| Der Landtag Mecklenburg-Vorpommern als Antragsgegner hat sich mit Schriftsatz vom 28. Juli 1999
dahingehend geäußert, eine Stellungnahme ausschließlich zur Zulässigkeit des Verfahrens abgeben zu wollen. Hierzu
hat er mit Schriftsatz vom 29. September 2000 näher ausgeführt: |
15 |
| Der Antragstellerin fehle die Antragsbefugnis. Diese habe nicht schlüssig begründet, inwieweit der
vermeintlichen Pflichtverletzung auch
eine Verletzung subjektiver (eigener) Organrechte der Antragstellerin entspreche. Das Bundesverfassungsgericht habe
in ständiger Rechtsprechung betont, daß der einzelne Staatsbürger grundsätzlich keinen gerichtlich verfolgbaren
Anspruch auf ein Handeln des Gesetzgebers haben könne, wenn anders nicht eine vom Grundgesetz schwerlich gewollte
Schwächung der gesetzgebenden Gewalt erfolgen solle. Dieser Grundsatz müsse auch für solche Staatsorgane oder
Quasi-Staatsorgane gelten, denen von Verfassungs wegen kein unmittelbarer Einfluß auf Verfahren der
parlamentarischen Gesetzgebung zukomme. |
16 |
| Die Voraussetzungen der vom Bundesverfassungsgericht insoweit anerkannten Ausnahmen seien vorliegend
nicht gegeben. Die Antragstellerin könne sich weder auf einen ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Auftrag
berufen, der Inhalt und Umfang der Gesetzgebungspflicht im Wesentlichen umgrenze, noch gehe es um grundrechtliche
Schutzpflichten des Staates. Auch fehle es an einer subjektiv-rechtlich durchsetzbaren gesetzgeberischen
Nachbesserungspflicht. Diese komme (nur) in Betracht, wenn bei Erlaß des Gesetzes dessen Auswirkungen ungewiß
gewesen seien und sich bei einer später zeigenden Fehlerprognose eine Korrektur der ursprünglich als
verfassungskonform angesehenen Regelung aufdränge. Dabei sei der Maßstab der „Evidenz“ entscheidend; nur wenn
dieser erfüllt sei, könne sich der dem parlamentarischen Gesetzgeber verbleibende Prognose- und
Gestaltungsspielraum zu einer Handlungspflicht (mit welchen Modalitäten auch immer) verdichten. Indes gebe es seit
dem Inkrafttreten des Kommunalwahlgesetzes weder neue noch evidente Erkenntnisse oder Umstände, die eine
verfassungsrechtliche Neubewertung des § 37 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KWG M-V zwingend geböten. |
17 |
| Die von der Antragstellerin als Grund oder Anlaß für eine Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers
reklamierte Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte im Gesetz vom 26. November 1997 betreffe
nur die Vermittlung einer unmittelbar-demokratischen
Legitimation für die Spitzen der hauptamtlichen Verwaltung in Gemeinden und Landkreisen, reduziere also lediglich
die Befugnisse der kommunalen Vertretungskörperschaften in einem Teil ihrer Kreationsfunktionen, habe aber die
grundlegende Aufgabenverteilung zwischen hauptamtlichem Gemeinde- und Landkreisvorstand einerseits und der
ehrenamtlichen Vertretungskörperschaft andererseits, um deren Funktionsfähigkeit letztlich gestritten werde,
völlig unberührt gelassen. Selbst im Bereich der Kreationsfunktionen seien bei den kommunalen
Vertretungskörperschaften zahlreiche Befugnisse bei den Gemeindevertretungen verblieben. |
18 |
| Schließlich sei der gestellte Antrag wegen Verfristung unzulässig. Im Interesse einer sicheren
Feststellbarkeit des Fristbeginns sei als Anknüpfungspunkt ein objektiv faßbares, hinreichend deutliches Verhalten
des handlungspflichtigen Organs erforderlich. Danach habe die Frist bereits am 29. November 1997, dem Tage des
Inkrafttretens des Gesetzes zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften und zur Einführung der
direkten Wahl der Bürgermeister und Landräte, zu laufen begonnen. Bereits aufgrund der Ermächtigung in
Art. 4 § 1 dieses Gesetzes habe der Landtag eindeutig zu erkennen gegeben, daß er mit dieser Novelle
die nächsten im Jahre 1999 anstehenden Kommunalwahlen abschließend habe regeln wollen. Dies gelte jedenfalls auch
für die in § 37 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KWG M-V enthaltene 5 %-Klausel. Denn bereits am
31. Oktober 1997 sei das Zweite Gesetz zur Änderung wahlrechtlicher Vorschriften vom 28. Oktober 1997 in
Kraft getreten; im Rahmen dieses Gesetzgebungsverfahrens sei aufgrund eines entsprechenden Antrags der PDS-Fraktion
auch über die Abschaffung der 5 %-Klausel im Landtag debattiert worden. |
19 |
| Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Ersten Gesetz zur Änderung, des Kommunalwahlgesetzes für
das Land Mecklenburg-Vorpommern vom 3. März 1999. Die ab dem 29. November 1997 erkennbare Absicht des
Landtages, die Grundstrukturen des Kommunalwahlrechts für die nächsten im Jahre 1999 anstehenden Kommunalwahlen
nicht mehr zu verändern, sei durch dieses Gesetz nicht in
Frage gestellt worden. Die Debatte über die 5 %-Klausel im Rahmen der Landtagssitzung vom 3. März 1999
habe keinerlei Einfluß auf irgendein Gesetzgebungsverfahren oder sonstige verbindliche Entscheidungen des Landtages
gehabt; sie habe deshalb, auch nicht bewirken können, daß die gemäß § 36 Abs. 3 LVerfGG einzuhaltende
Frist erneut in Lauf gesetzt worden sei. |
20 |
IV.
|
|
| Namens der Landesregierung hat das Justizministerium eine Stellungnahme abgegeben: |
21 |
| Der Antrag sei wegen Verfristung unzulässig. Anläßlich des Gesetzgebungsverfahrens zum Zweiten Gesetz
zur Änderung wahlrechtlicher Vorschriften vom 28. Oktober 1997 sei ein Antrag der Fraktion der PDS auf
Aufhebung der 5 %-Sperrklausel mehrheitlich abgelehnt worden. Sodann sei am 29. November 1997 das Gesetz
zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl der Bürgermeister
und Landräte vom 27. November 1997 in Kraft getreten. Die Sechsmonatsfrist des § 36 LVerfGG sei daher
bereits am 29. November 1997 in Lauf gesetzt worden. Die Diskussion über die 5 %-Sperrklausel anläßlich
der Landtagssitzung am 3. März 1999 habe die Frist des § 36 Abs. 3 LVerfGG nicht erneut auslösen
können. Ihr komme nur deklaratorische Bedeutung zu. Die im November 1997 erkennbare Absicht des Gesetzgebers, die
Kommunalwahlen des Jahres 1999 in ihren Wesensbereichen abschließend zu regeln, sei durch die Herabsetzung des
Wahlalters von 18 auf 16 Jahre durch das Erste Gesetz zur Änderung des KWG M-V vom 3. März 1999 weder in Frage
gestellt noch geändert worden. Aus dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen vom
6. Juli 1999 ergebe sich ebenfalls, daß nicht die Herabsetzung des Wahlalters, sondern nur die Einführung der
Direktwahl die Pflicht des Gesetzgebers begründen könne, die 5 %-Sperrklausel zu überprüfen. |
22 |
| Der
Antrag sei überdies unbegründet. Das Landesverfassungsgericht dürfe die erstrebte Feststellung der Verletzung oder
unmittelbaren Gefährdung des Rechts auf Wahlrechts- und Chancengleichheit nicht treffen. Der Gesetzgeber habe
insoweit zunächst eine eigene Prognoseentscheidung zu fällen; dieser dürfe das Verfassungsgericht nicht
vorgreifen. Die Gründe für die Aufrechterhaltung der Sperrklausel seien auch nicht evident verfassungswidrig. Nach
der Änderung des Aufgabenzuschnitts der kommunalen Vertretungskörperschaften durch die Einführung der Direktwahl
der Bürgermeister und Landräte verbleibe den Vertretungen noch eine Vielzahl – im einzelnen aufgeführter –
wesentlicher Zuständigkeiten. Ein Wegfall der Sperrklausel könne die Funktionsfähigkeit der kommunalen
Vertretungskörperschaften beeinträchtigen. In ihnen könnten dann künftig deutlich mehr Parteien und
Wählergruppen vertreten sein als bisher. Die Mehrheitsverhältnisse könnten sich durch Splittergruppen je nach Lage
ändern. |
23 |
| In Gemeinden bis zu 7500 Einwohnern, die insgesamt 96 % aller Gemeinden im Lande ausmachten, entfielen
auf einen Sitz in der Gemeindevertretung ohnehin mehr als 5 % der Stimmen, weil dort weniger als 20 Gemeindevertreter
zu wählen seien. Dies spreche für die Beibehaltung der 5 %-Klausel auch in größeren Gemeinden. |
24 |
| Für die Differenzierung zwischen Einzelbewerbern einerseits und Parteien und Wählergruppen
andererseits hinsichtlich der Sperrklausel schließlich gebe es sachliche Gründe. Die Abläufe in der
Gemeindeverwaltung würden durch Mitwirkung kleiner Parteien und Wählergruppen eher erschwert als durch
Einzelbewerber. Gemeindevertreter, die über Parteien oder Wählergruppen gewählt worden seien, würden sich eher zu
Fraktionen zusammenschließen als Einzelbewerber. Fraktionen stehe aber eine Reihe von Sonderrechten zu, deren
Wahrnehmung den Verwaltungsaufwand erhöhe. |
25 |
| Der Gesetzgeber habe es nicht unterlassen, die Prüfung der Notwendigkeit der 5 %-Sperrklausel
vorzunehmen. Zu dieser Problematik hätten sich im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens zum Ersten
Gesetz zur Änderung des KWG M-V vom 3. März 1999, in dem es um die Absenkung des Wahlalters gegangen sei,
insbesondere alle im Landtag vertretenen Parteien geäußert. Die Prüfungen seien allerdings noch nicht
abgeschlossen. Es sei vorgesehen, dem Landtag im Jahre 2001 einen Entwurf zur Änderung des KWG M-V vorzulegen, der
sich auch mit der 5 %-Klausel befasse. Die für eine Prognoseentscheidung des Gesetzgebers erforderlichen
Erhebungen und Abwägungen seien so umfangreich, daß sie anläßlich der Änderung des KWG M-V zur Herabsetzung des
Wahlalters im Frühjahr 1999 nicht mehr hätten durchgeführt werden können. Das Gesetzgebungsverfahren habe unter
dem Zeitdruck der im Juni 1999 stattfindenden Kommunalwahlen gestanden. |
26 |
B.
|
|
| Der zur Entscheidung gestellte Antrag ist zulässig. |
27 |
| Nach Art. 53 Nr. 1 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (LV) vom 23. Mai 1993
(GVOBl. S. 371) in der Fassung vom 4. April 2000 (GVOBl. S. 158), § 11 Abs. 1 Nr. 1
des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (LVerfGG) vom 19. Juli 1994 (GVOBl.
S. 734) in der Fassung vom 28. Oktober 1997 (GVOBl. S. 546) entscheidet das Landesverfassungsgericht
über die Auslegung der Verfassung aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines
obersten Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die Verfassung oder in der Geschäftsordnung des Landtages
mit eigenen Rechten ausgestattet sind. |
28 |
I.
|
|
| 1. Die Antragstellerin ist im vorliegenden Verfahren beteiligtenfähig (§ 35 LVerfGG). Sie
kann als politische Partei im Wege des Organstreits geltend machen, durch das Unterlassen der Nachprüfung der
5 %-Klausel in § 37 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KWG M-V in ihrem verfassungsrechtlichen Status
auf Chancengleichheit bei Wahlen verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. |
29 |
| Die Antragstellerin ist als politische Partei im Sinne von Art. 21 Abs. 1 GG sowie Art. 3 Abs. 4 LV im Organstreitverfahren „andere Beteiligte“ im Sinne von § 11 Abs. 1 Nr. 1 LVerfGG. |
30 |
| a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (seit der Plenumsentscheidung vom
20.07.1954, BVerfGE 4, 27 <31>; siehe BVerfGE 6, 367 <372>;
66, 107 <115>; 73, 1 <29>; 82, 322 <335>;
84, 290 <298>; 85, 264 <284>) können politische Parteien als „andere Beteiligte“,
die durch die Verfassung mit eigenen Rechten ausgestattet worden sind, eine Verletzung oder unmittelbare Gefährdung
des ihnen verliehenen verfassungsrechtlichen Status durch ein Verfassungsorgan im Wege der Organstreitigkeiten
geltend machen. Antragsteller können auch die Landesverbände der politischen Parteien sein (BVerfGE
66, 107 <115>). |
31 |
| Der verfassungsrechtliche Status der politischen Parteien umfaßt namentlich das Recht auf
Chancengleichheit bei der rechtlichen Gestaltung des Wahlverfahrens (siehe BVerfGE 6, 367 <371 f.>).
Das gilt auch für die Geltendmachung der Gleichheit der Wettbewerbschancen bei den Gemeindewahlen (BVerfGE
6, 367 <372>). Demgegenüber sind politische Parteien nach der Rechtsprechung des BVerfG (nur) dann
zur Verfassungsbeschwerde befugt, wenn sie in ihrem Recht auf Gleichbehandlung nicht durch ein Verfassungsorgan,
sondern durch ein Verwaltungsorgan (im funktionellen Sinne) beeinträchtigt werden (BVerfGE
14, 121 <129>; 67, 149 <151>). |
32 |
| b) Danach war für die zunächst von der Antragstellerin erhobene Verfassungsbeschwerde kein Raum. Das
Landesverfassungsgericht folgt für seinen Jurisdiktionsbereich – trotz der im Schrifttum vorgebrachten Kritik
(namentlich Kunig, in: Isensee/Kirchhof [Hrsg.], Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland,
Bd. 2, 1987, § 33 Rn. 84; J. Ipsen, in: Sachs [Hrsg.], GG, 2. Aufl. 1999, Art. 21
Rn. 49 ff.; Tsatsos/Morlok, Parteienrecht, 1982, S. 129 f.) – der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, nach der eine politische Partei (nur) im Organstreitverfahren vor dem Verfassungsgericht
beteiligtenfähig ist, soweit sie sich
auf eine Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status aus Art. 3 Abs. 4 LV durch Verfassungsorgane
beruft. |
33 |
| Zwar sind politische Parteien unbeschadet ihrer Anerkennung durch Art. 21 Abs. 1 GG,
Art. 3 Abs. 4 LV frei gebildete, im gesellschaftlichen Bereich wurzelnde Gruppierungen, die nicht an der
inneren Staatswillensbildung beteiligt sind und denen deshalb auch nicht die Eigenschaft „oberster Landesorgane“
zukommt (BVerfGE 20, 56 <101>). Indessen messen Grundgesetz und Landesverfassung den Parteien
insoweit eine besondere Funktion im Verfassungsleben bei, als diese politische Impulse aufzunehmen, zu Alternativen
zu formen, bei der Konstituierung der Parlamente durch Wahlen mitzuwirken und die verschiedenen politischen
Positionen auch zwischen den Wahlen gegenüber den Staatsorganen zur Geltung zu bringen haben (BVerfGE
85, 264 <286>; Kunig a.a.O. § 33 Rn. 82; Tsatsos/Morlok a.a.O. S. 127).
Diese Funktionszuweisung liegt zugleich im Interesse des auf Repräsentation bauenden staatlichen
Entscheidungssystems (BVerfGE 1, 351 <359>; E. Klein, Verfassungsprozeßrecht, AöR 108 [1983]
S. 561, 563). Ihr entsprechen die besonderen Anforderungen, die das Grundgesetz an die innere Ordnung der
politischen Parteien stellt, wie auch der spezifische Schutz, der in Art. 21 Abs. 3 GG seinen Ausdruck
findet. Der daraus folgende besondere Status gründet, wie die systematische Stellung von Art. 21 GG und
Art. 3 Abs. 4 LV in der Verfassung bestätigt, jedenfalls nicht allein in grundrechtlichen Freiheiten,
sondern legt offen, daß die politischen Parteien in den organisatorischen Verfassungsrechtskreis mit eingewoben sind
(vgl. Stern, Staatsrecht, Bd. III/1, 1988, § 63 V 4 b [S. 383]). |
34 |
| Angesichts des eigenständigen Auftrages, den die politischen Parteien im Schnittfeld zwischen Staat und
Gesellschaft wahrnehmen, ist das Organstreitverfahren die angemessenere verfassungsgerichtliche Rechtsschutzform zur
Verteidigung des durch Art. 3 Abs. 4 LV verliehenen verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien
gegenüber einer möglichen Beeinträchtigung durch Verfassungsorgane (im Ergebnis ebenso BbgVerfG, LVerfGE 3, 135,
139;
VerfGH NW,
DVBl. 1995, S. 153; 1999, S. 1271). Die Organstreitigkeit vor dem Verfassungsgericht des Landes
Mecklenburg-Vorpommern umfaßt – anders als die Verfassungsbeschwerde – auch den Fall der „Gefährdung“
organschaftlicher Rechte wie auch ausdrücklich den Fall der Unterlassung; sie ist nicht auf Gesetzgebungsakte wie
die (in Mecklenburg-Vorpommern im Hinblick auf den letzten Halbsatz des Art. 53 Nr. 7 LV im Vordergrund
stehende) Normenverfassungsbeschwerde beschränkt. |
35 |
| Letztlich ist die Frage, ob politische Parteien durch die Zuerkennung der, Beteiligtenfähigkeit im
Organstreitverfahren und damit in verfassungsprozessualer Hinsicht auf die Ebene oberster Landesorgane gehoben
werden, eine durch Art. 53 Nr. 1 LV rechtlich vorgezeichnete Wertungsfrage. Die sich auf der Ebene der
Bundesverfassungsgerichtsbarkeit stellende, verschiedentlich herausgestellte Problematik (vgl. etwa Ipsen a.a.O.
Art. 21 Rn. 47 ff.; Henke, NVwZ 1985, S. 616, 619) unterschiedlicher Kreise von Antragsberechtigten
nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und § 63 BVerfGG stellt sich auf der Ebene der
Landesverfassungsgerichtsbarkeit Mecklenburg-Vorpommern nicht: § 35 LVerfGG bezieht sich auf § 11
Abs. 1 Nr. 1 LVerfGG. Dieser wiederholt – soweit hier von Belang – wörtlich Art. 53 Nr. 1
LV. Landesverfassungsgerichtsgesetz und Landesverfassung benennen damit den Kreis der in einem Organstreit
Beteiligtenfähigen übereinstimmend unter Einschluß „anderer Beteiligter“, die durch die Verfassung (oder in
der Geschäftsordnung des Landtages) mit eigenen Rechten ausgestattet sind. |
36 |
| c) Die Beteiligtenfähigkeit der Antragstellerin ist nicht deshalb ausgeschlossen, weil es sich
vorliegend um den Streit über ein Verhalten des Antragsgegners handelt, das die normativen Voraussetzungen einer
Kommunalwahl betrifft. Die Antragstellerin macht eine Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status durch die am
Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe bei der näheren Ausgestaltung des Wahlverfahrens zur Kommunalwahl geltend.
Auch hierfür ist das Organstreitverfahren die geeignete Verfahrensart (ebenso BVerfGE
6, 367 <371 f.>; 13, 1 <9 f.>; VerfGH NW, DVBl. 1995, S. 153,
NWVBl. 1996, S. 58; anderer Ansicht etwa Clemens, in: ders./Umbach [Hrsg.], BVerfGG, 1992, §§ 63, 64
Rn. 100). Mit Recht hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 6, 367 <373>) betont, daß eine
politische Partei es sich kaum leisten kann, im politischen Wettbewerb auf eine Beteiligung an Kommunalwahlen zu
verzichten. Demgemäß hebt Art. 3 Abs. 2 LV ausdrücklich hervor, daß die Selbstverwaltung in den
Gemeinden und Kreisen dem Aufbau der Demokratie von unten nach oben dient. Die Mitwirkung der politischen Parteien an
der Willensbildung in den Kommunalvertretungen vollzieht sich auf der unteren Ebene des Staatsganzen. Dem entspricht,
wenn Kommunalpolitik traditionell mit dem Bild als „Schule der Demokratie“ verbunden wird (vgl. etwa Glaser,
in Darsow/Gentner/Gläser/Meyer [Hrsg.], Schweriner Kommentierung der Kommunalverfassung des Landes
Mecklenburg-Vorpommern, 2. Aufl. 1999, § 1 Rn. 1). |
37 |
| Durch Stellungnahmen zu kommunalpolitischen Fragen kann eine politische Partei „unter Umständen
Wählerschichten für sich gewinnen, die ihr dann auch bei Bundestags- und Landtagswahlen treu bleiben – und
umgekehrt“ (BVerfGE 6, 367 <373>). Zum verfassungsrechtlichen Status einer Landespartei gehören
deshalb gleiche Wettbewerbschancen auf allen Ebenen, auch auf der kommunalen. Sieht sich eine politische Partei durch
das Verhalten eines Verfassungsorgans in diesem Status beeinträchtigt, so kämpft sie auch insoweit um ihr Recht auf
Teilhabe am Verfassungsleben. |
38 |
| 2. Der Landtag ist als oberstes Landesorgan gemäß §§ 11 Abs. 1 Nr. 1, 35 LVerfGG
möglicher Antragsgegner. |
39 |
II. |
|
| Gegenstand des Organstreits kann nach Art. 53 Nr. 1 LV, § 36 Abs. 1 LVerfGG eine
Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners sein, welche die Antragstellerin in ihren durch die Landesverfassung
übertragenen Rechten oder Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet. |
40 |
| 1. Die
Antragstellerin macht geltend, sie werde in ihrem Recht auf gleiche Wahlen und auf Chancengleichheit politischer
Parteien verletzt oder gefährdet, indem der Antragsgegner es pflichtwidrig unterlassen habe, die Voraussetzungen
für die Aufrechterhaltung der 5 %-Klausel in § 37 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KWG M-V
rechtzeitig vor der Kommunalwahl 1999 zu überprüfen. |
41 |
| Sie rügt damit der Sache nach ein Unterlassen des Gesetzgebers (hierzu BVerfGE
56, 54 <71 f.>; 92, 80 <87>). Zwar hat der Gesetzgeber mit dem Erlaß des
§ 37 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KWG M-V (5 %-Sperrklausel) eine explizite Entscheidung über die
5 %-Klausel getroffen. Dennoch ist die Antragstellerin nicht darauf zu verweisen, sie hätte gegen diese Norm
als Maßnahme des Antragsgegners – mit der Folge der Versäumnis der Frist des § 36 Abs. 3 LVerfGG –
vorgehen können. Eine besondere Fallgruppe gesetzgeberischen Unterlassens stellt nämlich die Verletzung einer „gesetzgeberischen
Nachbesserungspflicht“ dar. Wird gerügt, daß eine bestimmte Regelung aufgrund geänderter Umstände in die Rechte
des Antragstellers eingreife und deshalb der Nachbesserung bedürfe, geht es einerseits um einen gegebenenfalls
verfassungswidrig gewordenen Gesetzgebungsakt, was nach den vorstehend genannten Kriterien dem Angriff auf ein
gesetzgeberisches Tun entspricht. Andererseits ist der Streitgegenstand mit dem bei der Rüge anfänglicher
Verfassungswidrigkeit der Maßnahme (Normsetzung) jedoch nicht identisch, sondern unterscheidet sich von diesem in
seiner zeitlichen Dimension. |
42 |
| Vorliegend beanstandet die Antragstellerin nicht den Erlaß einer ihre Rechte verletzenden Norm und
damit eine „Maßnahme“ im Sinne des § 36 Abs. 1 LVerfGG, sondern das Unterlassen ihrer Überprüfung
und Anpassung an später veränderte Umstände; sie stellt ausdrücklich auf die sich im Lauf der Zeit geänderte
Sach- und Rechtslage ab. Diese bewirke nunmehr, daß sie durch das geltende Recht, konkret die 5 %-Sperrklausel,
in ihren Rechten verletzt werde. |
43 |
| Gegenstand
des Streits ist auch nicht etwa die Herbeiführung eines verfassungswidrigen Zustandes durch den Antragsgegner als
Gesetzgeber des Gesetzes zur Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte vom 26. November 1997
(GVOBl. S. 694) im Sinne einer positiven Maßnahme. Die Antragstellerin wendet sich nicht gegen die
gesetzliche Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte, was ihr angesichts des Fristerfordernisses
des § 36 Abs. 3 LVerfGG auch verwehrt wäre, sondern gegen ein Unterlassen der Überprüfung mit dem Ziel
einer Aufhebung oder Milderung der Sperrklausel. |
44 |
| 2. Im Organstreitverfahren kann auch gesetzgeberisches Unterlassen ein zulässiger Streitgegenstand
sein. Das Bundesverfassungsgericht hat bislang allerdings im Organstreitverfahren – anders als im
Verfassungsbeschwerdeverfahren (siehe BVerfGE 56, 54 <70 f.>; insoweit einschränkend BVerfG,
3. Kammer des Ersten Senats, NJW 1998, S. 3264 ff.) – lediglich eine Rüge, die auf ein nicht
legislatives Unterlassen gerichtet war, als zulässigen Streitgegenstand anerkannt (siehe etwa BVerfGE
4, 250 <269 f.>; 45, 1 <28>; 68, 1 <66>;
71, 299 <303 ff.>). Dagegen hat es ausdrücklich offen gelassen, „ob bloße Unterlassungen des
Gesetzgebers im Wege des Organstreitverfahrens (überhaupt) angreifbar sind“ (BVerfGE 92, 80 <87>).
Das Landesverfassungsgericht bejaht dies für seinen Zuständigkeitsbereich. Daß der Erlaß eines Gesetzes eine „Maßnahme“
im Sinne des § 36 Abs. 1 LVerfGG sein kann, hat das Landesverfassungsgericht bereits – in
Übereinstimmung mit dem Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 80, 188 <209>) entschieden (Urt. vom
11.07.1996, LVerfG 1/96, LVerfGE 5, 203, 217 = LKV 1997, S. 94, 95). § 36 LVerfGG stellt der Maßnahme ein
„Unterlassen“ des Antragsgegners gleich; ein gesetzgeberisches Unterlassen ist hiervon nicht ausgenommen (so auch
VerfGH NW, DVBl. 1995, S. 153; NWVBl. 1996, S. 58). |
45 |
| Durchschlagende Bedenken hiergegen – etwa aus dem Prinzip der Gewaltenteilung – bestehen nicht. Zwar
sind der rechtsprechenden Gewalt nach diesem Prinzip u. a. Grenzen gegenüber dem zur Gesetzgebung
berufenen Parlament insofern gesetzt, als die Verfassungsgerichte sich nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen
dürfen. Dieses Prinzip ist jedoch in einer Fallkonstellation, in der Streitgegenstand ein pflichtwidriges
legislatorisches Unterlassen ist, nicht in Frage gestellt. Aufträge an den Gesetzgeber, Gesetze zu erlassen, können
sich aus den verschiedensten Quellen ergeben (vgl. die Aufzählung bei Lücke, in: Sachs
a.a.O. Art. 76 Rn. 14). Der nach dem Gewaltenteilungsprinzip gebotenen Zurückhaltung gegenüber
vorschneller Anerkennung gerichtlich durchsetzbarer Gesetzgebungspflichten ist durch Berücksichtigung des
gesetzgeberischen Gestaltungsspielraumes im Rahmen des Organstreitverfahrens Rechnung zu tragen, nicht jedoch durch
grundsätzliche Ausklammerung aus möglichen Streitgegenständen. |
46 |
III.
|
|
| Die Antragstellerin ist gemäß § 36 Abs. 1 LVerfGG antragsbefugt. |
47 |
| 1. Nach § 36 Abs. 1 LVerfGG ist für die Zulässigkeit des Antrages erforderlich, daß
der Antragsteller eine Verletzung oder unmittelbare Gefährdung seiner ihm durch die Landesverfassung übertragenen
Rechte oder Pflichten bzw. solcher des Organs, dem er angehört, geltend macht. Das bedeutet, daß er
tatsächliche Behauptungen substantiiert vortragen muß, die – ihre Richtigkeit unterstellt – eine Rechts- oder
Pflichtenverletzung bzw. eine unmittelbare Rechts- oder Pflichtengefährdung durch ein Verhalten des Antragsgegners
möglich erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 2, 143 <168>; 21, 312 <319>;
80, 188 <209>). § 36 Abs. 1 LVerfGG setzt der Maßnahme, also einem positiven Tun, die
Unterlassung gleich. Wie sonst in der deutschen Rechtsordnung gilt auch hier, daß für die Gleichsetzung von
positivem Tun und Unterlassen, eine – hier verfassungsrechtliche – Rechtspflicht zum Handeln besteht
(vgl. BVerfGE 96, 264 <277>; Stern, in: Kommentar zum Bonner GG, Art. 93 Rn. 177). |
48 |
| 2. Die
Antragstellerin wendet sich dagegen, daß der Antragsgegner seiner Überprüfungspflicht im Hinblick auf die
Voraussetzungen für die Aufrechterhaltung der 5 %-Klausel in § 37 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz
KWG M-V nicht rechtzeitig vor der Kommunalwahl 1999 nachgekommen sei, obwohl sich maßgebliche Umstände, die
ursprünglich ihren Erlaß rechtfertigten, verändert hätten. Mit der Einführung der Direktwahl von Bürgermeistern
und Landräten in die Kommunalverfassung sei eine wichtige Aufgabe der Kommunalvertretung, mit der die Aufnahme der
Sperrklausel bislang wesentlich gerechtfertigt worden sei, weggefallen. Sperrklauseln bewirkten gleichheitswidrige
Behandlungen der im politischen Wettbewerb stehenden Parteien. Nunmehr könne die Beibehaltung der Sperrklausel nicht
mehr hinreichend gerechtfertigt werden. Deren gleichheitswidrige Auswirkungen müsse sie nicht mehr hinnehmen. |
49 |
| a) Dieses Vorbringen läßt eine Verletzung bzw. unmittelbare Gefährdung des sich aus Art. 3
Abs. 3 und 4 LV ergebenden Rechts der Antragstellerin auf Wahlrechts- und Chancengleichheit infolge einer
unterlassenen Rechtspflicht des Landtages zum Handeln möglich erscheinen. |
50 |
| Eine solche Rechtspflicht kann sich daraus ergeben, daß der Landtag als Wahlgesetzgeber veränderte
Umstände vorgefunden hat, denen durch eine Änderung des Gesetzes Rechnung getragen werden muß (BVerfGE
82, 322 <338 f.>). Aus den Grundsätzen der Gleichheit der Wahl und der Chancengleichheit der
politischen Parteien im Wettbewerb folgt die Pflicht des Gesetzgebers, eine bei ihrem Erlaß verfassungsmäßige
Sperrklausel darauf unter Kontrolle zu halten, ob sich die Verhältnisse, die sie gerechtfertigt haben, in
erheblicher Weise geändert haben (VerfGH NW, DVBl. 1995, S. 153 <155 f.>). |
51 |
| Die die Rechtspflicht zum Handeln begründenden besonderen Umstände hat die Antragstellerin hinreichend
substantiiert behauptet, indem sie vorgetragen hat, mit der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und
Landräte sei das Kompetenzgefüge zwischen den kommunalen Organen erheblich verändert worden. Es ist nicht von vornherein
ausgeschlossen, daß das Recht der Antragstellerin auf Gleichheit der Wahl und auf Chancengleichheit eine bisher
nicht erfüllte Pflicht des Antragsgegners ausgelöst hat, die 5 %-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht zu
überprüfen und diese gegebenenfalls aufzuheben oder zu ändern. |
52 |
| b) Mit ihrer Behauptung, das Unterlassen der Nachprüfung, Aufhebung oder Abmilderung der Sperrklausel
beeinträchtige sie in ihrem Recht auf Chancen- und Wahlrechtsgleichheit, macht die Antragstellerin eine (bereits
eingetretene) eigene Rechtsverletzung geltend. |
53 |
| Fehlt es, wie die Antragstellerin vorbringt, an einer weiteren Legitimation für die Aufrechterhaltung
der Sperrklausel, so bedeutet die Nichterfüllung der Pflicht, diese zu überprüfen und zu ändern, jedenfalls
zugleich eine Verletzung der Rechte der Antragstellerin. Kommt der Antragsgegner seiner Pflicht nicht hinreichend
nach, eine bestimmte Norm unter Kontrolle zu halten, welche die Rechte eines anderen am Verfassungsleben Beteiligten
beeinträchtigt, so ist zwangsläufig dessen verfassungsrechtlicher, im Organstreitverfahren nach Art. 53
Nr. 1 LV, § 36 Abs. 1 LVerfGG verteidigungsfähiger Status, hier derjenige aus Art. 3
Abs. 3 und 4 LV, berührt. Politische Parteien werden durch Wahlgesetze unmittelbar betroffen. Diese berühren
ihren verfassungsrechtlichen Status; bevorstehende oder vergangene Wahlen bringen die im Wahlrecht angelegten Vor-
und Nachteile lediglich aktuell zur Wirkung (BVerfGE 1, 208 <230>; 92, 80 <89>). |
54 |
| Sperrklauseln beeinträchtigen diejenigen politischen Parteien in ihren Rechten auf Chancen- und
Wahlrechtsgleichheit, denen es nicht gelingt, das jeweilige Quorum, hier 5 %, bei Wahlen zu erreichen, und die
deshalb von der Sitzzuteilung in der zu wählenden Körperschaft ausgeschlossen sind. Nach der
verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung gilt jedoch, daß Sperrklauseln stets einer besonderen Rechtfertigung durch
einen zwingenden Grund bedürfen, um den Eingriff in den verfassungsrechtlichen Status der von ihr betroffenen
kleineren Parteien zu legitimieren. Der Wegfall der den
Eingriff legitimierenden Gründe führt deshalb zur Verfassungswidrigkeit des Eingriffes (der Sperrklausel) selbst. |
55 |
| Sieht man in der Änderung des Aufgabenzuschnitts der Kommunalvertretungen den Wegfall eines die
Sperrklausel im Kommunalwahlrecht legitimierenden Umstandes, bedeutet das Unterlassen des Gesetzgebers, dem
nachzugehen und den veränderten Verhältnissen durch eine Änderung des Gesetzes Rechnung zu tragen, nicht nur eine
unmittelbare Gefährdung des materiellen Rechts auf Chancengleichheit bei den anstehenden Kommunalwahlen, sondern
auch eine Verletzung des der Antragstellerin aus Art. 3 Abs. 3 und 4 LV erwachsenden (Teil-)Rechts auf
Überprüfung und Nachbesserung der sie beeinträchtigenden Rechtslage. Insoweit enthält Art. 3 Abs. 4 LV
seinerseits bereits eine Vorverlagerung des Schutzes gegenüber Beeinträchtigungen des Status politischer Parteien.
Diese hat eine ähnliche Dimension wie die Garantie der Entstehenssicherung bei Grundrechten oder der
Grundrechtsschutz durch Verfahren (abweichend VerfGH Saarl., Urteil vom 14.07.1998, Umdruck S. 11). |
56 |
IV.
|
|
| Nach § 36 Abs. 2 LVerfGG ist die Bestimmung der Landesverfassung zu bezeichnen, gegen die
durch die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung verstoßen wird. |
57 |
| Die Antragstellerin rügt einen Verstoß gegen ihr Recht auf Chancengleichheit bei Wahlen durch
pflichtwidriges Unterlassen des Antragsgegners und benennt dafür als verletzte Norm Art. 21 Abs. 1 GG.
Nicht ausdrücklich benannt, auch nicht unter Bezugnahme auf die Antragsschrift im Verfahren LVerfG 3/99, hat sie
Art. 3 Abs. 4 LV, der – soweit es die politischen Parteien betrifft – eine wortlautidentische normative
Aussage enthält. |
58 |
| Versteht man Art. 21 Abs. 1 GG zugleich als eine Norm des Landesverfassungsrechts (so das
BVerfG in st. Rspr., vgl. BVerfGE 6, 367 <375>; 27, 10 <17>;
60, 53 <61>; s. a. VerfGH NW, DÖV 1992, S. 268, <269>;
DVBl. 1995, S. 153), so ist dem Formerfordernis des § 36 Abs. 2 LVerfGG ohne weiteres entsprochen.
Aber auch wenn man, wozu das Landesverfassungsgericht neigt, Art. 21 Abs. 1 GG lediglich als sog. „Durchgriffsnorm“
(siehe Dreier a.a.O. Art. 28 Rn. 49 f.; Stern, in: BK Art. 100 Rn. 21) deutet, die
unmittelbare Geltung auch gegenüber der Landesstaatsgewalt beansprucht, ohne als solche zugleich Bestandteil der
Landesverfassung zu sein, gilt im Ergebnis nichts anderes: Art. 3 Abs. 4 LV greift erkennbar die Regelung
des Art. 21 Abs. 1 GG auf und trifft – in dem genannten Rahmen – eine entsprechende
landesverfassungsunmittelbare Anordnung. Insofern bestehen keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, die
Antragsbegründung mit in die Auslegung des Antrages einzubeziehen (vgl. BVerfGE 68, 1 <63
f.> zu § 64 BVerfGG). Würdigt man das Vorbringen der Antragstellerin vor dem angeführten Hintergrund,
insbesondere der inhaltlichen Konvergenz beider Bestimmungen, ohne „förmelnde Enge“ (BVerfGE
4, 115 <123>), so ergibt sich, daß sie mit der Rüge der Verletzung ihres Rechtes auf
Chancengleichheit auch Art. 3 Abs. 4 LV als verletzt ansieht. |
59 |
V. |
|
| Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist der Antrag nicht gemäß § 36 Abs. 3 LVerfGG verfristet. Nach dieser Bestimmung muß der Antrag binnen sechs Monaten, nachdem die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekannt geworden ist, gestellt werden. Diese Frist ist eingehalten. |
60 |
| 1. Ebenso wie die – wortgleiche – Vorschrift des § 64 Abs. 3 BVerfGG enthält die Bestimmung eine gesetzliche Ausschlußfrist, nach deren Ablauf Rechtsverletzungen im Organstreitverfahren nicht mehr geltend gemacht werden können (vgl. BVerfGE 71, 299 <304>; 80, 188 <210>). Die Frist läuft nach der ausdrücklichen Regelung des § 36 Abs. 3 LVerfGG unabhängig davon, ob Angriffsgegenstand eine Maßnahme oder ein Unterlassen ist. |
61 |
|
Dies gilt im Falle des Organstreitverfahrens gegen ein Unterlassen des Gesetzgebers auch dann, wenn das von ihm verlangte Handeln nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt zu erfüllen war, sondern dieser einer Verpflichtung zum Handeln über eine längere Zeit hinweg nicht nachkam (fortdauerndes Unterlassen). Mit der Ausschlußfrist des § 36 Abs. 3 LVerfGG sollen im Organstreitverfahren angreifbare Rechtsverletzungen nach einer bestimmten Zeit im Interesse der Rechtssicherheit außer Streit gestellt werden (vgl. BVerfGE 80, 188 <210>; VerfGH Saarl. a.a.O. S. 9). Das rechtfertigt die Befristung für die Einleitung eines Organstreites auch dann, wenn Angriffsziel ein Unterlassen des Antragsgegners ist, das über eine gewisse Zeit fortbesteht; andererseits ist das Fristerfordernis des § 36 Abs. 3 LVerfGG nicht darauf angelegt, die beteiligten Organe zur Einleitung eines Organstreitverfahrens „auf bloßen Verdacht“ hin anzuhalten. |
62 |
| Wann unter solchen Umständen die Frist für die Einleitung eines Organstreitverfahrens beginnt, läßt
sich nicht generell und für alle Fallgestaltungen einheitlich festlegen. Sie wird aber jedenfalls dadurch in Lauf
gesetzt, daß sich der Antragsgegner erkennbar eindeutig weigert, in der Weise tätig zu werden, die der
Antragsteller zur Wahrung der Rechte aus seinem verfassungsrechtlichen Status für erforderlich hält. In einer
derartigen Weigerung liegt zugleich ein Geschehen, das – im Sinne von § 36 Abs. 3 LVerfGG – als
Bekanntwerden des Unterlassens zu werten ist und an das deshalb trotz fortdauernden Unterlassens für den Fristbeginn
anzuknüpfen ist (vgl. BVerfGE 92, 80 <89>; VerfGH NW, DVBl. 1995, S. 153). |
63 |
| 2. Diese Voraussetzung ist vorliegend (erst) im Zusammenhang mit der Änderung des
Kommunalwahlgesetzes zum Zwecke der Herabsetzung des Wahlalters von 18 auf 16 Jahre (Erstes Gesetz zur Änderung des
Kommunalwahlgesetzes für das Land Mecklenburg-Vorpommern vom 3. März 1999 – GVOBl. S. 212)
erfüllt. |
64 |
a)
Der Entwurf der Fraktionen der SPD und der PDS für das Erste Gesetz zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes
(LT-Drs. 3/34 vom 18. November 1998) sah keine Aufhebung der 5 %-Sperrklausel vor. Nach dem Entwurf
sollte neben redaktionellen Änderungen nur das aktive Wahlalter von 18 auf 16 Jahre herabgesetzt werden. Im Rahmen
des Gesetzgebungsverfahrens machte der Innenausschuß den Wegfall der 5 %-Sperrklausel aber zum Gegenstand der
Anhörung und erwähnte das Thema auch in seinem dem Landtag übermittelten Bericht. In der Beschlußempfehlung war
die Frage allerdings nicht ausdrücklich aufgeführt (LT-Drs. 3/214 vom 24. Februar 1999). Daraufhin machte
die Antragstellerin ihre Forderung an den Gesetzgeber die Sperrklausel aufzuheben, öffentlich. So wies die
Antragstellerin auf die von ihr behauptete Ungleichbehandlung von kleineren Parteien und Wählergruppen einerseits
und von Einzelbewerbern andererseits sowie auf die Hinfälligkeit der Sperrklausel wegen der Einführung der
Direktwahl von Bürgermeistern und Landräten hin. Der Landtag befaßte sich im Zuge der 2. Lesung des Gesetzes
sodann am 3. März 1999 inhaltlich mit der Abschaffung, Änderung oder Beibehaltung der Sperrklausel
(LT-Prot. vom 3. März 1999, 3/10, S. 398). Mehrere Abgeordnete erörterten die Beibehaltung oder
Abschaffung der Sperrklausel vor allem unter dem
Gesichtspunkt ihrer Wirksamkeit zur Bildung stabiler Mehrheiten in der jeweiligen Vertretungskörperschaft. Der
Landtagsabgeordnete und Innenminister Dr. Timm führte im Hinblick auf die Auswirkungen der Einführung der
Direktwahl der Bürgermeister und Landräte auf die Sperrklausel aus, daß deren Überprüfung gegenwärtig nicht
notwendig sei, weil sich diese Gesetzesänderung erst ab dem Jahr 2001 auswirke; bis dahin sei hinreichend Zeit, die
Auswirkungen der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte auf die Sperrklausel ausführlich und gründlich zu
prüfen. In der Schlußabstimmung über den Entwurf zum Ersten Gesetz zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes
(Herabsetzung des Wahlalters von 18 auf 16 Jahre) hat der Landtag mehrheitlich die Beschlußempfehlung des
Innenausschusses angenommen, die keine Änderung oder Abschaffung der Sperrklausel vorsah. |
65 |
| Wenn
sich Innenausschuß und Plenum des Landtages inhaltlich mit der Verfassungskonformität der 5 %-Sperrklausel,
auch mit der Frage der gegenwärtigen Notwendigkeit einer Gesetzesänderung wegen der Einführung der Direktwahl von
Bürgermeistern und Landräten, auseinandergesetzt haben, in dem (Landtags-)Beschluß vom 3. März 1999 aber
dennoch nur Änderungen des Wahlalters, der Regelungen über Wahl vorschlage, sowie weitere geringfügige
redaktionelle Änderungen ohne zusätzlichen Prüfungsauftrag ihren Niederschlag gefunden haben, kann das nur dahin
verstanden werden, daß der Gesetzgeber die 5 %-Sperrklausel beibehalten und umgekehrt Änderungs- und
Abschaffungsbegehren jedenfalls zum gegenwärtigen Zeitpunkt ablehnen wollte. Vor allem die Begründung der für die
Mehrheit des Landtages sprechenden Abgeordneten machte deutlich, weshalb eine Aufhebung der 5 %-Klausel –
zumindest derzeit – nicht beabsichtigt sei: Indem der Landtag mit dem Gesetzesbeschluß vom 3. März 1999 der
Empfehlung des vorbereitenden Ausschusses (LT-Drs. 3/214) folgte, den Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD und
PDS auf Drucksache 3/34 mit den in der Beschlußempfehlung des Innenausschusses „enthaltenen Maßgaben und im
übrigen unverändert anzunehmen“ (LT-Prot. 3/10, S. 415), hat er der Sache nach über das Begehren der
Antragstellerin mitentschieden. In dem der Beschlußempfehlung beigefügten Bericht hatte der Ausschuß Anregungen
des Städte- und Gemeindetages zur Aufhebung der 5 %-Sperrklausel erwähnt; wenn diese der Empfehlung
entsprechend nicht mit aufgegriffen wurden, kann dies nur so verstanden werden, daß der Landtag die Forderung der
Antragstellerin – die sich voll mit der Anregung des Städte- und Gemeindetages deckte – inhaltlich ablehnte. Mit
diesem Beschluß, der zugleich ein Gesetzesbeschluß war, wurde manifest, daß eine Änderung des
Kommunalwahlgesetzes im Hinblick auf die 5 %-Klausel einstweilen nicht erfolgen würde. |
66 |
| Diese Weigerung ist der Antragstellerin in der öffentlichen Sitzung des Landtages am 3. März
1999, und zwar mit der Beschlußfassung über den Gesetzentwurf, spätestens jedoch mit der Verkündung des Ersten
Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes am 5. März 1999, bekannt geworden und hat die Antragsfrist des § 36
Abs. 3 LVerfGG ausgelöst. Auf welches konkrete Datum für, das „Bekanntwerden“ der Weigerung auf Seiten der
Antragstellerin abzustellen ist, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden. In beiden Fällen ist die nach
§ 36 Abs. 3 LVerfGG einzuhaltende Sechsmonatsfrist gewahrt: Die Antragstellerin hat am 18. März 1999
die Antragsschrift beim Landesverfassungsgericht als Verfassungsbeschwerde eingereicht. Diese ist am 9. April
1999 auf eine Organstreitigkeit umgestellt worden. Damit ist die geforderte Frist eingehalten. |
67 |
| b) Der Landtag und die Landesregierung stellen hingegen darauf ab, spätestens mit dem Inkrafttreten des
Gesetzes zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl der
Bürgermeister und Landräte sei eindeutig klar gewesen, daß der Gesetzgeber die 5 %-Sperrklausel zumindest
für die im Jahr 1999 stattfindenden Kommunalwahlen nicht abschaffen werde, vielmehr hätten die Kommunalwahlen 1999
bereits abschließend geregelt werden sollen. Daran ändere auch nichts das Erste Gesetz zur Änderung des
Kommunalwahlgesetzes vom 3. März 1999, das im wesentlichen nur die Herabsetzung des Wahlalters geregelt habe;
die Absicht des Gesetzgebers, die Kommunalwahlen 1999 im Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher
Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl von Bürgermeistern und Landräten vom 29. November 1997
abschließend zu regeln, sei dadurch nicht in Frage gestellt worden. |
68 |
| Darauf, ob der Gesetzgeber mit dem Gesetzesbeschluß über das Gesetz zur Änderung
kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften und zur Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte im
November 1997 möglicherweise beabsichtigte, die Vorschriften für die Kommunalwahlen 1999 abschließend zu regeln,
kommt es entgegen der Auffassung des Antragsgegners und der Landesregierung für die Frage des Beginns der
Sechsmonatsfrist des § 36 Abs. 3 LVerfGG nicht an. Zweifel daran ergeben sich bereits insoweit, als er
anschließend die Herabsetzung des Wahlalters mit dem Kommunalwahländerungsgesetz vom 3. März 1999 beschlossen
hat, das insofern die
weitreichende Grundsatzentscheidung enthält, noch nicht Volljährige in die Verantwortung für die Zusammensetzung
der kommunalen Vertretungen einzubinden. |
69 |
| Entscheidend ist indes, wie dargelegt, ob sich der Antragsgegner in einer die Ausschlußfrist des
§ 36 Abs. 3 LVerfGG auslösenden Weise erkennbar eindeutig geweigert hat, so tätig zu werden, wie dies
die Antragstellerin zur Wahrung der Rechte aus ihrem verfassungsrechtlichen Status für erforderlich hielt (BVerfGE
92, 80 <89>). Unter dem hier allein maßgeblichen Aspekt nachträglich geänderter Umstände hat der
Antragsgegner eine solche eindeutige Weigerung gegenüber der Antragstellerin erstmals anläßlich der 2. Lesung
des Ersten Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes am 3. März 1999 erkennen lassen. |
70 |
| Zwar hatte sich der Landtag schon zuvor mit der Frage der Beibehaltung der Sperrklausel beschäftigt. So
blieben Anträge der Fraktion der LL/PDS vom 10. November 1993 (Drs. 1/3787) und vom 30. August 1995
(Drs. 2/737) zur Verhinderung bzw. Aufhebung der Sperrklausel erfolglos. Der Städte- und Gemeindetag hatte
die Aufhebung der Sperrklausel gegenüber dem Landtag in einem Expertengespräch am 8. November 1995 anläßlich
des Gesetzgebungsverfahrens zum Ersten Wahlrechtsänderungsgesetz vom 18. Dezember 1995, im Zusammenhang mit dem
Zweiten Wahlrechtsänderungsgesetz (LT-Prot. 2/69, S. 4280 ff.) sowie am 20. Januar 1999 bei der
Anhörung im Gesetzgebungsverfahren zum Kommunalwahländerungsgesetz vom 3. März 1999 angeregt, jedoch
ebenfalls keine Resonanz gefunden. |
71 |
| In dem Verfahren zum Erlaß des am 29. November 1997 in Kraft getretenen Gesetzes zur Änderung
kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl der Bürgermeister und Landräte
selbst kam die 5 %-Sperrklausel nicht zur Sprache. Das entsprach dem Umstand, daß eine Überprüfungs- und
etwaige Änderungspflicht des Antragsgegners im Hinblick auf die 5 %-Sperrklausel selbst gar nicht
Beschlußgegenstand in dem damaligen Gesetzgebungsverfahren
war. Vielmehr bildete erst die in diesem Verfahren beschlossene Veränderung des Aufgabenzuschnitts der
Kommunalvertretung die Grundlage für eine Änderung der maßgeblichen Verhältnisse, aus der sich als weitere
Rechtsfolge die infrage stehende Überprüfungspflicht des Antragsgegners ergeben konnte. |
72 |
| Wohl wurde in dem Verfahren über den Entwurf des Zweiten Gesetzes zur Änderung wahlrechtlicher
Vorschriften (2. WRÄndG) vom 28. Oktober 1997 (GVOBl., S. 546 ff.) u. a. auch über Anträge der
Fraktion der PDS, die Sperrklausel zu streichen (LT-Drs. 2/737 und 2/3197-neu), abgestimmt, ohne daß diese eine
Mehrheit fanden. Wenn die Abgeordnete Jünger hierzu in der 2. Lesung des Gesetzesentwurfs ausführte, ihre
Fraktion lehne „weiterhin die 5-%-Sperrklausel in den Wahlgesetzen ab“, weil „Sperrklauseln einen sehr
willkürlichen Eingriff in die Wahlrechte und Mitbestimmungsrechte von Wählerinnen und Wählern“ darstellten
(LT-Prot. 2/69 S. 4280, 4282), so zeigt dies, daß mit dem Antrag (lediglich) ein bereits zu einem
früheren Zeitpunkt vorgebrachtes, allgemein-politisches Anliegen der Fraktion verfolgt wurde, das den Aspekt einer
sich möglicherweise aus veränderten rechtlichen Rahmenbedingungen ergebenden Überprüfungs- und Anpassungspflicht
(noch) nicht zum Gegenstand hatte. |
73 |
| Fehlte diesem Verfahren ein systematischer, hinreichend deutlich erkennbarer Bezug zur Einführung der
Direktwahl, so konnte die Frist für die Geltendmachung eines pflichtwidrigen gesetzgeberischen Unterlassens in einem
parallel betriebenen Gesetzgebungsverfahren nur ausgelöst werden, wenn der Gesetzgeber in seiner Entscheidung
hinreichend deutlich machte, daß er trotz der Neuregelung der Wahl der Bürgermeister und Landräte
an der 5 %-Hürde festhalten wollte. Ein solcher Bedeutungsinhalt kann den in der Sitzung am 22. Oktober
1997 gefaßten Beschlüssen jedoch nicht beigemessen werden. Denn der objektivierte, für die Antragstellerin
erkennbare Erklärungswert des Verhaltens des Landtages am 22. Oktober 1997 war nicht etwa, daß er eine
Überprüfung der Sperrklausel im Hinblick auf die Umstellung der Wahl der Bürgermeister und Landräte ablehne.
Vielmehr hat der Landesgesetzgeber mit seinem Verhalten ausschließlich zu erkennen gegeben, daß er einem von einer
Oppositionsfraktion in einem anderen systematischen (Einführung des Wahlrechts für Unionsbürger) und zeitlichen
(1995) Zusammenhang eingebrachten Vorschlag nicht folgen wollte. |
74 |
| Von einer vor dem 3. März 1999 hinreichend eindeutig erkennbaren Weigerung des Landtages, die
Sperrklausel unter der Perspektive veränderter Verhältnisse zu diskutieren und gegebenenfalls aufzuheben, kann nach
allem daher keine Rede sein. |
75 |
C.
|
|
| Der Antrag ist auch begründet. Der Antragsgegner hat dadurch gegen Art. 3 Abs. 3 und 4 LV
verstoßen, daß er es im Zusammenhang mit dem Erlaß des Gesetzes zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher
Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl der Bürgermeister und Landräte vom 26. November 1997
(GVOBl. S. 694 ff.) unterlassen hat, rechtzeitig, d. h. vor der Kommunalwahl 1999, zu prüfen, ob eine
Aufhebung oder Änderung des § 37 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KWG M-V geboten ist. |
76 |
I.
|
|
| Das Unterlassen des Antragsgegners, der Frage einer weiteren Rechtfertigung der Sperrklausel des
§ 37 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KWG M-V nachzugehen, verstößt gegen das in (Art. 21
Abs. 1 GG i.V.m.) Art. 3 Abs. 3 und 4 LV gewährleistete Recht der Antragstellerin auf
Chancengleichheit im politischen Wettbewerb bei Wahlen. |
77 |
| 1. Nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 3 Abs. 4 LV wirken die Parteien bei
der politischen Willensbildung des Volkes mit; ihre Gründung ist frei (Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG). Aus
diesen Bestimmungen ergibt sich der an der freiheitlichen demokratischen Grundordnung wesentlich teilhabende
Verfassungsgrundsatz, daß Parteien bei Wahlen gleiche Wettbewerbschancen haben müssen (BVerfGE
3, 19 <26>). In
einem freiheitlichen Staat, in dem der Mehrheitswille in den Grenzen der Rechtsstaatlichkeit entscheidet, müssen
Minderheitsgruppen die Möglichkeit haben, zur Mehrheit zu werden. Demokratische Gleichheit fordert, daß der jeweils
herrschenden Mehrheit und der oppositionellen Minderheit bei jeder Wahl aufs neue die grundsätzlich gleichen Chancen
im Wettbewerb um die Wählerstimmen offengehalten werden. Die Gewährleistung gleicher Chancen im Wahlwettbewerb ist
deshalb ein unabdingbares Element des vom Grundgesetz und von der Landesverfassung gewollten freien und offenen
Prozesses der Meinungs- und Willensbildung des Volkes. |
78 |
| Dieser Prozeß setzt in der modernen parlamentarischen Demokratie die Existenz politischer Parteien
voraus. Sie sind vornehmlich berufen, die Aktivbürger freiwillig zu politischen Handlungseinheiten mit dem Ziel der
Beteiligung an der Willensbildung in den Staatsorganen organisatorisch zusammenzufassen. Aus diesem Grund erkennen
Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 3 Abs. 4 LV ausdrücklich an, daß die Parteien an der politischen
Willensbildung des Volkes mitwirken. Die Parteien sammeln und leiten die auf die politische Macht und ihre
Ausübung in Wahlen und Staatsorganen gerichteten Meinungen, Interessen und Bestrebungen, gleichen sie in sich aus
und formen sie zu Alternativen, unter denen die Bürger auswählen können. Wahlen zu den Repräsentationsorganen
wirken damit als politisches Werturteil über ihr Programm und bestimmen wesentlich den Einfluß, den die Parteien
auf die Willensbildung und die Entscheidung in diesen Organen haben (BVerfGE 44, 125 <145 f.>;
73, 40 <85>). Die Entscheidung über den Wert des Programmes einer politischen Partei und über ihr
Recht, an der Bildung des Staatswillens (organisatorisch) mitzuwirken, kann allein von den Wählern getroffen werden;
hier liegt die ursprünglichste und wichtigste Äußerungsform der repräsentativen Demokratie überhaupt (BVerfGE
3, 19 <26>). Damit die Wahlentscheidung in voller Freiheit gefällt werden kann, ist es unerläßlich,
daß die Parteien mit gleichen Chancen in den Wahlkampf eintreten können. Deshalb ist mit der in Art. 21
Abs. 1 Satz 2 GG ausdrücklich angesprochenen Freiheit der Gründung im Grundsatz auch die gleichberechtigte
Mitwirkung aller Parteien
bei der Wahl verbunden. Von hierher empfängt der Verfassungsgrundsatz der gleichen Wettbewerbschancen der
politischen Parteien das ihm eigene Gepräge (BVerfGE 14, 121 <133>; s. a. Kunig, in:
Isensee/Kirchhof [Hrsg.], Handbuch des Staatsrechts, Bd. 2, 1987, § 33 Rn. 62; Tsatsos/Morlok,
Parteienrecht, 1982, S. 88). Das Prinzip der Chancengleichheit der Parteien hängt damit eng mit dem Grundsatz
der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs. 3 LV) zusammen. |
79 |
| Die durch die Verfassung gebildete staatliche Grundordnung trägt im Bereich der politischen
Willensbildung bei Wahlen insofern einen formalen Charakter, als sie unbeschadet der bestehenden sozialen
Unterschiede alle Staatsbürger absolut gleich bewertet (BVerfGE 14, 121 <132>). Der Grundsatz der
gleichen Wahl gebietet, daß alle wahlberechtigten Bürger mit der Stimme, die sie abgeben, grundsätzlich formal
gleichen Einfluß auf das Wahlergebnis ausüben und daß das Gewicht ihrer Stimme weder nach ihrem Zähl- noch –
von engen Ausnahmen abgesehen – in ihrem Erfolgswert differenziert wird. Da es heute die Parteien sind, welche die
Aktivbürger für die Wahlen zu politischen Handlungseinheiten organisatorisch zusammenschließen, hat die
Formalisierung des Gleichheitssatzes im Bereich der politischen Willensbildung des Volkes zur Folge, daß auch die
Chancengleichheit der politischen Parteien in dem gleichen formalen Sinne verstanden werden muß (BVerfGE 24, 300
<340 f>.). Nur der Wahlakt kann in der parlamentarischen Demokratie das „entscheidende Vertretungsorgan des
in seiner Gesamtheit auf Repräsentation angewiesenen Staatsvolkes kreieren“ und die vom Demokratieprinzip
geforderte Legitimationsgrundlage für die Ausübung öffentlicher Gewalt schaffen (vgl. BVerfGE 97, 317
<323>). Aus diesem Grund ist dem Gesetzgeber bei Regelungen, welche die politische Willensbildung des Volkes
berühren, zu denen auch die Chancengleichheit der Parteien bei Wahlen zählt, jede unterschiedliche Behandlung der
Parteien, durch die deren Chancengleichheit bei Wahlen verändert werden kann, von Verfassungs wegen versagt, sofern
sie sich nicht durch einen besonderen zwingenden Grund rechtfertigen
läßt (BVerfGE 44, 125 <146>; 51, 222 <235>; 82, 322 <337 f.>; s. a.
BVerfGE 95, 408 <417>). |
80 |
| 2. a) Sperrklauseln beeinträchtigen das Recht auf Chancengleichheit, indem sie Parteien oder
Wählergruppen, die das festgesetzte Quorum nicht erfüllen, von der Sitzzuteilung in der zu wählenden
Volksvertretung ausschließen. Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung (BVerfGE
6, 104 <114 ff.>; 51, 222 <236 ff.>;
82, 322 <338 ff.>; 95, 408 <418 ff.>) entschieden, daß jedenfalls bei der
Verhältniswahl, wie sie das Kommunalwahlgesetz M-V – in einer durch Elemente der Persönlichkeitswahl
modifizierten Form – vorsieht, jede Stimme grundsätzlich den gleichen Erfolgswert haben muß. Differenzierungen
bei dem Erfolgswert der Stimmen bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets eines zwingenden Grundes (BVerfGE
51, 222 <235 f.>; 82, 322 <338>; 93, 375 <377>;
95, 408 <418>; Berl. VerfGH, LKV 1998, S. 142 <143>; VerfGH NW, DVBl. 1995,
S. 153 <155>). |
81 |
| Als ein solcher ist – mit dem Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 82, 322 <338>) – insbesondere
die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung anzusehen. Auch in seinen neueren
Entscheidungen hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 95, 335 <366>;
95, 408 <419>) die Gewährleistung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des zu wählenden
Repräsentationsorgans als zureichenden Rechtfertigungsgrund hervorgehoben. Mit dem Ziel der Wahl, ein
Repräsentationsorgan zu schaffen, das ein Spiegelbild der in der Wählerschaft vorhandenen politischen Meinungen
wiedergibt, verbindet sich zugleich das Anliegen, ein funktionsfähiges Organ hervorzubringen, das imstande ist, die
ihm durch die staatliche Kompetenz Ordnung übertragenen Aufgaben wirksam wahrzunehmen. Ein unbegrenzter Proporz
könnte durch die Abbildung vieler kleiner Gruppen in der Vertretungskörperschaft die Bildung stabiler Mehrheiten
erschweren oder verhindern. Dies kann – je nach Aufgabenzuschnitt der beteiligten Organe – zu einer Verschiebung
der verfassungsrechtlich vorausgesetzten innerkörperschaftlichen Aufgabenverteilung, unter Umständen auch zu
ernsthaften Beeinträchtigungen der
Handlungsfähigkeit der staatlichen oder kommunalen Körperschaft führen. |
82 |
| b) Bei der Beurteilung der Zulässigkeit einer Sperrklausel ist auf die Verhältnisse in dem jeweiligen
Land und insbesondere auf den Aufgabenkreis der zu wählenden Volksvertretung abzustellen (BVerfGE 82, 322
<338>; st. Rspr. seit BVerfGE 1, 208 <259>). Beim Bundestag und den Landtagen hat das
Bundesverfassungsgericht die 5 %-Sperrklausel durch die Aufgaben der Gesetzgebung und Regierungsbildung, bei den
Kommunal Vertretungen vor allem vor dem Hintergrund der Aufgaben der eigenverantwortlichen Selbstverwaltung und der
notwendigen Wahlen von Bürgermeistern (Gemeindedirektoren) und Ausschüssen als gerechtfertigt angesehen (BVerfGE 6,
104 <114 ff.>; 51, 222 <237>). |
83 |
| Ob eine Sperrklausel zur Sicherung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit einer Volksvertretung
geboten ist, kann nicht ein für allemal abstrakt beurteilt werden; eine solche Einschränkung des Rechts auf gleiche
Wahl kann in dem einen Gemeinwesen zu einem bestimmten Zeitpunkt gerechtfertigt sein und in einem anderen oder zu
einem anderen Zeitpunkt nicht. Deshalb sind die Verhältnisse des Landes, für das sie gelten soll, jeweils zu
berücksichtigen (BVerfGE 82, 322 <338>). Dabei ist allerdings in Rechnung zu stellen, daß der Wahlakt
die entscheidende Legitimationsgrundlage für die Ausübung staatlicher und kommunaler Befugnisse bereithält und das
Wahlrecht „das vornehmste Recht des Bürgers im demokratischen Staat“ ist (BVerfGE 1, 14 <33>;
s. a. BVerfGE 97, 317 <323>; 99, 69 <77 f.>), dessen Einschränkung stets unter einem
besonderen Rechtfertigungsdruck steht. Von daher bleibt dem Gesetzgeber nur ein eng bemessener Spielraum (BVerfGE 95,
408 <418 f.>; 99, 69 <78>; VerfGH NW, DVBl, 1995, S. 153 <155>; DVBl. 1999,
S. 1271 <1272>). Unbeschadet seiner Freiheit in der Gestaltung des jeweiligen Wahlsystems und der näheren
Ausformung des Wahlverfahrens hat er sich bei der Einschätzung und Bewertung von Umständen, die auf eine mögliche
Gefährdung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Vertretungskörperschaften hindeuten, an der politischen
Wirklichkeit zu
orientieren; insbesondere darf er seiner Entscheidung nicht lediglich abstrakt konstruierte Fallgestaltungen
zugrundelegen (BVerfGE 95, 408 <418 f.>; s. a. BVerfGE 93, 373 <378>). Unzulässig ist
eine Einschränkung des Grundsatzes der Chancengleichheit bei der Wahl, wenn die Regelung nicht an dem Ziel
orientiert ist, Störungen der Funktionsfähigkeit des zu wählenden Organs zu verhindern, oder wenn sie das Maß des
zur Erreichung dieses Zieles Erforderlichen überschreitet (BVerfGE 6, 84 <94>; 51, 222 <238>). |
84 |
| 3. Das Fortwirken von einmal beschlossenen Sperrklauseln bewirkt eine dauerhafte Beeinträchtigung
des verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechts auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb der Parteien bei
Wahlen. Deshalb besteht die Pflicht des Gesetzgebers, Sperrklauseln unter Kontrolle zu halten und die Voraussetzungen
für ihren Erlaß bei entsprechendem Anlaß zu überprüfen; gegebenenfalls hat er sie zu korrigieren. Zwar zwingt
eine solche Überprüfungs- und ggf. daraus folgende Änderungspflicht den Gesetzgeber nicht generell zu einer
fortlaufenden Kontrolle des Gesetzes; bestehen indes Anhaltspunkte dafür, daß sich innerhalb des Geltungsbereiches
eines Wahlgesetzes die Verhältnisse wesentlich geändert haben, so kann sich eine gegenüber der bisherigen
Einschätzung abweichende Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit einer Sperrklausel ergeben. Findet der
Wahlgesetzgeber in diesem Sinne veränderte Umstände vor, so muß er sie berücksichtigen. Demgemäß hat er die
Pflicht zu prüfen, ob die Verhältnisse, derentwegen die Sperrklausel ehemals für erforderlich gehalten wurde,
unverändert fortbestehen oder sich in erheblicher Weise geändert haben, und ggf. die Gesetzeslage zu korrigieren
(BerlVerfGH, LKV 1998, S. 143; VerfGH NW, DVBl. 1995, S. 153 <155>; DVBl. 1999,
S. 1271 <1272>; vgl. zu Nachbesserungspflichten des Gesetzgebers auch BVerfGE 50, 290 <395>;
73, 40 <94>; 77, 308 <334>). |
85 |
II.
|
|
| 1. Nach diesen Kriterien war der Antragsgegner verpflichtet, mit Erlaß des Gesetzes über die
Einführung des Gesetzes zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher
Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl der Bürgermeister und Landräte vom 26. November 1997
(GVOBl. S. 694 ff.) rechtzeitig in eine nähere Prüfung einzutreten, ob eine Aufrechterhaltung des
§ 37 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KWG M-V in der bisherigen Form weiterhin gerechtfertigt ist. Mit dem
Erlaß dieses Gesetzes haben sich die für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der Sperrklausel maßgeblichen
Umstände wesentlich geändert. |
86 |
| a) Nach der Kommunalverfassung M-V vom 18. Februar 1994 hatten die Gemeindevertretung und der
Kreistag u. a. die Aufgabe, den Bürgermeister bzw. Landrat zu wählen (§§ 38 Abs. 1, 39
Abs. 4 KV, 116 Abs. 1 KV 1994). Diese Aufgabe ist in Mecklenburg-Vorpommern mit Inkrafttreten der Änderung
der Kommunalverfassung und des Kommunalwahlgesetzes 1997 entfallen. Damit ist den Gemeindevertretungen und Kreistagen
eine bedeutsame Personalentscheidung aus der Hand genommen worden; zugleich sehen sie sich einer Verwaltungsspitze
mit erheblich gestärkter, unmittelbarer demokratischer Legitimation gegenüber. Hierdurch hat sich die Rechtslage im
Vergleich zu der Situation unter der Geltung der Kommunal Verfassung 1994 im Hinblick auf die 5 %-Sperrklausel
so erheblich geändert, daß eine Überprüfung der ihrer Rechtfertigung dienenden Gründe geboten war. |
87 |
| aa) Bei der näheren Bestimmung einer Gefahr für die Funktionsfähigkeit von Volksvertretungen hat die
Rechtsprechung von Anfang an in hohem Maße auf die in einem parlamentarischen System angelegte Notwendigkeit der
Bildung sicherer Mehrheiten insbesondere bei der Regierungsbildung hingewiesen (BVerfGE 1, 208 <248>; 6, 84
<92>). Diese Rechtsprechung ist nicht zuletzt unter dem Eindruck des sog. „Weimarer Traumas“ entwickelt
worden (hierzu namentlich Meyer, in: Isensee/Kirchhof a.a.O. § 38 Rn. 27; s. a. Wenner, Sperrklauseln
im Wahlrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1986, S. 346; Pauly, AöR 123 (1998), S. 232, 256). Ihr
entspricht die Vorstellung, daß die auf den staatlichen Ebenen von Bund und Ländern nach dem (personalisierten)
Verhältniswahlsystem gewählten Parlamente durch Mehrheitsbeschluß eine Regierung zu bilden haben. Der Regierung muß
nicht nur für die Erledigung unumgänglicher Staatsgeschäfte, sondern auch für ihre laufende Arbeit durch eine
positive, mit ihr übereinstimmende Parlamentsmehrheit ein ständiger Rückhalt geboten werden. Der Erlaß der
notwendigen Gesetze, insbesondere die Genehmigung des Staatshaushaltes setzt eine positive Parlamentsmehrheit voraus.
Die Bildung eines „Mehrheitsblocks“ mehrerer Parteien durch eine sog. Koalition wird häufig um so schwieriger,
je mehr Parteien ein Bündnis eingehen müssen, um eine regierungsfähige Mehrheit zu schaffen. Bloß negative
Parlamentsmehrheiten können die Funktionen eines Staates lahmlegen. Wenn das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 6,
104 <118>; 51, 222 <237 m.w.N.>) auch bei der Wahl von Kommunalvertretungen maßgeblich mit auf die
notwendigen Wahlen von Bürgermeister, Gemeindedirektor und Ausschüssen abgestellt hat, so liegt dem der gleiche
Gedanke zugrunde. |
88 |
| bb) Während die Kommunalverfassung M-V bis zu ihrer Änderung im Jahre 1997 die Wahl der Bürgermeister
bzw. Landräte durch die Vertretungskörperschaften kannte und insoweit dem parlamentarischen Regierungssystem auf
staatlicher Ebene deutlich angenähert war, hat die Einführung der Direktwahl eine bedeutsame strukturelle Änderung
der Kommunalverfassung gebracht (so auch die Einschätzung durch den damaligen Innenminister Geil in der
Schlußberatung am 5. März 1997, LT-Prot. 2/57, S. 3387; s. a. Meyer, LKV 1998, S. 85, 86):
Es ist nicht zuletzt das jeweilige Kräfteverhältnis von Vertretungskörperschaft und administrativer Spitze, das
den spezifischen Charakter der jeweiligen Kommunalverfassung ausmacht. Demgemäß wird dieses Verhältnis
traditionell als wesentliches Unterscheidungsmerkmal für die nähere Ausformung unterschiedlicher
Gemeindeverfassungstypen im Kommunalrecht hervorgehoben (vgl. nur Schmidt-Aßmann, in: ders. [Hrsg.],
Bes. Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1999, 1. Abschnitt, Rn. 55 ff. m.w.N.). Die systemprägende
Bedeutung dieses Verhältnisses findet Ausdruck in § 21 KV M-V, wenn dort die Gemeindevertretung und der
Bürgermeister als die Organe der Gemeinde bezeichnet sind. |
89 |
| Nach
§§ 38 Abs. 1 und 32 Abs. 4, 116 Abs. 1, 110 Abs. 4 KV M-V 1994 lagen Wahl und Abwahl der
Bürgermeister und Landräte in der Hand der Gemeindevertretung bzw. des Kreistages. Mit der Einführung der
Direktwahl der Bürgermeister und Landräte durch das am 29. November 1997 in Kraft getretene Gesetz zur
Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl der Bürgermeister und
Landräte vom 26. November 1997 sind diese für den Verwaltungsablauf innerhalb der Kommune wichtigsten
Personalentscheidungen den Gemeindevertretungen und Kreistagen entzogen worden. Damit hat sich das Risiko, daß
Splitterparteien auf eine zentrale Kreationsaufgabe mit der weitreichenden Folge der erheblichen
Funktionsbeeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltung störend einwirken konnten, substantiell verringert. |
90 |
| b) Der Einschätzung, daß es sich bei der Einführung der Direktwahl von Bürgermeistern und Landräten
um einen für die Rechtfertigung der 5 %-Sperrklausel wesentlichen Umstand handelte, der den Gesetzgeber zur
Überprüfung der bisherigen Rechtslage zwang, steht nicht entgegen, daß den kommunalen Vertretungen, wie der
Antragsgegner geltend macht, auch nach der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte noch eine
Vielzahl im einzelnen aufgeführter Aufgaben verblieb. Denn hier ist nicht zu entscheiden, ob sich insoweit
möglicherweise – trotz der gesetzlichen Vorkehrungen in §§ 30 Abs. 3, 38 Abs. 4 Satz 1,
2. Halbsatz, 108 Abs. 3 KV M-V – ein konkretes Gefährdungspotential durch in der Kommunalvertretung
repräsentierte Splittergruppen belegen läßt. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, entfiele nicht die durch den
Erlaß des Gesetzes zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl
der Bürgermeister und Landräte vom 26. November 1997 begründete Überprüfungsbedürftigkeit der der
Sperrklausel zugrundeliegenden Umstände. Gleiches gilt für die landesspezifische Besonderheit, daß neben den
Kreistagen lediglich ein kleiner Teil der Gemeindevertretungen von der 5 %-Sperrklausel betroffen ist, weil bei
den – die weit überwiegende Anzahl von Kommunen ausmachenden – Gemeinden mit einer Einwohnerzahl bis zu 7.500
Einwohnern eine immanente Sperre von 5 % greift; eine rein
quantitative Betrachtung kann nicht die auf strukturellen legislatorischen Veränderungen beruhende
Nachprüfungspflicht des Gesetzgebers und die daraus ggf. folgende inhaltliche Entscheidung des Gesetzgebers in
Frage stellen. |
91 |
| Umgekehrt ist – anders als die Antragstellerin meint – im vorliegenden Verfahren nicht darüber zu
befinden, ob sich die unterschiedliche Behandlung von Einzelbewerbern und Listenbewerbern, die als Ausnahme von der
5 %-Sperrklausel ihrerseits einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedarf (siehe BVerfGE 6, 84 <95
f.>; 95, 335 <358 f.> – Überhangmandate; 95, 408 <420> – Grundmandate), mit
dem Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien bei der Wahl vereinbaren läßt. Insoweit macht die
Antragstellerin keine Veränderung der Verhältnisse geltend, die eine Überprüfungs- und etwaige
Nachbesserungspflicht des Antragsgegners auslösen könnte. |
92 |
| 2. Die Neubestimmung des Aufgabenkreises der Kommunalvertretungen durch die Verlagerung der
Aufgabe, den Bürgermeister bzw. den Landrat zu wählen, auf die Bürger verlangte nach alledem eine neue
Bewertung der Erforderlichkeit einer 5 %-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht. Der Landtag ist dieser Pflicht zur
Überprüfung und ggf. erneuten Rechtfertigung, Abmilderung oder Aufhebung der Sperrklausel nicht rechtzeitig
nachgekommen. |
93 |
| a) Mit der Einführung der direkten Wahl der Bürgermeister und Landräte ist dem Gesetzgeber die
besondere Pflicht zugewachsen, die Sperrklausel auf ihre verfassungsrechtliche Erforderlichkeit gerade im Kontext mit
der vorbezeichneten Neuregelung hin zu untersuchen. Dieser spezifischen Pflicht konnte der Gesetzgeber nicht dadurch
genügen, daß er den in einem parallel betriebenen Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes
eingebrachten Antrag zur Streichung der 5 %-Hürde (LT-Drs. 2/737) ohne Auseinandersetzung mit der durch
das Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl der
Bürgermeister und Landräte vom 26. November 1997 aufgeworfenen
Gleichheitsproblematik ablehnte. Insbesondere hat der Antragsgegner seiner aus der Einführung der Direktwahl der
Bürgermeister und Landräte erwachsenen Pflicht nicht bereits dadurch entsprochen, daß er am 22. Oktober 1997
einen Gesetzentwurf diskutiert und abgelehnt hat, der sowohl zeitlich als auch systematisch ohne Zusammenhang mit der
im Landtag geführten Diskussion der Direktwahl eingebracht und behandelt wurde (LT-Prot. 2/69 S. 4282;
siehe auch den Gesetzentwurf der Landesregierung aus Anlaß der Einführung des Wahlrechts für Unionsbürger
[Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung wahlrechtlicher Vorschriften, LT-Drs. 2/674] mit Änderungsantrag
der PDS-Fraktion [Drs. 2/737] – jeweils aus 1995 –, Änderungsantrag der PDS-Fraktion vom 22.10.1997,
LT-Drs. 2/3196 [neu], Bericht des Innenausschusses vom 15.10.1997 – LT-Drs. 2/3166). |
94 |
| b) Es kann offen bleiben, ob der Gesetzgeber idealerweise zeitgleich mit dem Gesetzgebungsverfahren zur
Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte auch eine Überprüfung der Sperrklausel vorgenommen
hätte. Hiergegen mag sprechen, daß ein entsprechend frühes Handeln auf die Ungewißheit stieß, ob und wie das
Gesetzesvorhaben der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte überhaupt verwirklicht werden
konnte. Jedenfalls war mit Inkrafttreten der alle maßgeblichen Regelungen enthaltenden Gesetzesänderung am
29. November 1997 geklärt, daß die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte nach der nächsten Kommunalwahl
(die am 13. Juni 1999 stattfand) nicht mehr zu den Aufgaben der kommunalen Vertretung zählte, sondern Aufgabe
der Bürger war. |
95 |
| Vorliegend kommt es nicht darauf an, zu welchem genauen Zeitpunkt die Überprüfungspflicht des
Antragsgegners einsetzte, um rechtzeitig bis zum 13. Juni 1999 die notwendigen Schritte im Hinblick auf
§ 37 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KWG M-V einzuleiten. Jedenfalls lag dieser Zeitpunkt zeitnah zum
Inkrafttreten des Gesetzes zur Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte am 29. November 1997.
Zum Zeitpunkt der Antragstellung am 9. April 1999 konnte ihr bereits nicht mehr angemessen nachgekommen
werden, denn zu diesem Zeitpunkt war es, wie sich aus der Stellungnahme des Landeswahlleiters in der öffentlichen
Anhörung des Innenausschusses des Landtages am 20.01.1999 (LT-Drs. 2/214, S. 10) ergibt, nicht mehr möglich,
die gesetzgeberische Überprüfung rechtzeitig bis zur Kommunalwahl am 13. Juni 1999 in angemessener und
sachgerechter Weise durchzuführen. Soweit in der Landtagsdebatte am 3. März 1999 darauf abgestellt wurde, das
Problem der Verfassungswidrigkeit der Sperrklausel infolge der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und
Landräte stelle sich erst mit Ablauf des Jahres 2001 und nicht bereits zum damaligen Zeitpunkt (3. März 1999),
so daß ausreichend Zeit zur Überprüfung der Sperrklausel bestehe, mag dies darauf zurückzuführen sein, daß die
hauptamtlichen Bürgermeister und Landräte auch schon in der Wahlperiode 1994 – je nach Hauptsatzung – für
sieben oder neun Jahre gewählt worden waren (§§ 38 Abs. 5, 116 Abs. 5 KV M-V a. F.) und ihre
Direktwahl am 13. Juni 1999 durch die Bürger tatsächlich noch gar nicht anstand. |
96 |
| Die regelmäßig erst ab 2001 zu erwartende direkte Neuwahl der hauptamtlichen Bürgermeister und
Landräte konnte jedoch an der durch den Erlaß des Gesetzes zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher
Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl der Bürgermeister und Landräte vom 26. November 1997
ausgelösten Überprüfungspflicht des Antragsgegners nichts ändern. Der Zeitpunkt der ersten direkten Wahl der
Bürgermeister und Landräte ist für die hier allein in Frage stehende Befassungs- und Neubewertungspflicht des
Landtages nicht von Belang. Entscheidend ist allein, daß mit dem Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher
Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl der Bürgermeister und Landräte vom 26. November 1997 den im
Jahre 1999 zu wählenden kommunalen Vertretungen ein maßgebliches Kreationsrecht entzogen wurde. Damit war die
Pflicht zur Neubewertung der in § 37 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz KWG M-V enthaltenen 5 %-Klausel
unter Berücksichtigung des veränderten kommunalen Kompetenzgefüges ausgelöst. |
97 |
| Selbst
wenn der Zeitpunkt der nächsten regulären Direktwahlen hauptamtlicher Bürgermeister und Landräte für die dem
Antragsgegner überantwortete Sachentscheidung erheblich gewesen wäre, wäre in Rechnung zu stellen gewesen, daß
dieser Zeitpunkt innerhalb der am 13. Juni 1999 begonnenen Wahlperiode der Gemeindevertretungen und Kreistage
lag. Die sich hieraus ergebende Abwägungsproblematik hätte also mit einer erst für die darauf folgenden
Wahlperiode wirksam werdenden Entscheidung nicht gelöst werden können. |
98 |
| c) Ob die Einführung des Kommunalwahlrechtes für Unionsbürger (durch das Erste Gesetz zur Änderung
wahlrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 1995, GVOBl. 1995, S. 651) und die Herabsetzung des
Wahlalters bei Kommunalwahlen weitere Anlässe waren, die uneingeschränkte Aufrechterhaltung der Sperrklausel zu
überprüfen, kann angesichts der vorstehend dargestellten strukturellen Änderung des Kommunalverfassungsrechts
offen bleiben; diese haben jedenfalls im Hinblick auf die vom Gesetzgeber zu treffende Entscheidung über § 37
Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KWG M-V nicht das gleiche Gewicht wie die Änderungen des
kommunalverfassungsrechtlichen Kompetenzgefüges durch die Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und
Landräte. |
99 |
| 3. Die aus der gesetzlichen Neuregelung der Wahl der Bürgermeister und Landräte erwachsene
Überprüfungspflicht dauert fort, solange ihr nicht hinreichend nachgekommen ist. Es ist grundsätzlich Sache des
Gesetzgebers, bei der anstehenden, rechtzeitig vor der nächsten Kommunalwahl zu treffenden Neuentscheidung über die
5 %-Sperrklausel in § 37 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz KWG M-V das Anliegen integrativer
Repräsentanz und die Gebote der Wahlrechts- und Chancengleichheit der politischen Parteien einerseits mit dem Belang
der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung andererseits zum Ausgleich zu bringen. |
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| Bei der insoweit mit anzustellenden Gefahrenprognose für die Funktionsfähigkeit der zu wählenden
Gemeindevertretungen bzw. Kreistage wird der Gesetzgeber zu berücksichtigen haben, daß diese sich an
der konkreten politischen Wirklichkeit und nicht lediglich an abstrakt konstruierten Fallgestaltungen zu orientieren
hat (s. vorstehend C. I. 2 b). Angesichts der grundlegenden verfassungsrechtlichen Bedeutung, die dem
Recht auf Chancengleichheit politischer Parteien bei der Wahl zu den Vertretungskörperschaften auf staatlicher wie
auf kommunaler Ebene zukommt, genügt nicht eine den kommunalen Körperschaften aufgrund einer Parteienzersplitterung
drohende, bloße Erschwernis der internen Willensbildung oder eine weitgehend abstrakte, theoretisch nicht
auszuschließende Gefahr für deren Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit (BerlVerfG, LKV 1998, S. 142 ff. [mit
abl. Sondervotum der Richter Finkelnburg, Driehaus und Töpfer]; HmbVerfG, DÖV 1999, S. 296, 299; VerfGH
NW, DVBl. 1999, S. 1273 f.). Abzustellen ist vielmehr auf die konkrete, durch tatsächliche Anhaltspunkte
gestützte und mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Möglichkeit der Beeinträchtigung der
Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretung bzw. des Kreistages (s. a. BerIVerfG, a.a.O.; VerfGH NW a.a.O.;
Ehlers, Jura 1999, S. 660, 655). |
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| Hierbei können die zwischenzeitlich gewonnenen Erfahrungen in Ländern mit einem Kommunalwahlrecht, das
ohne eine 5 %-Sperrklausel auskommt, nicht außer Acht gelassen werden (ebenso VerfGH NW, DVBl. 1995,
S. 155 <156>). Insgesamt beträgt der Erfahrungszeitraum mit einer solchen Rechtslage in den beiden
Ländern Niedersachsen und Baden-Württemberg mehr als 50 Jahre. In Bayern ist die Sperrklausel 1952 abgeschafft
worden, nachdem der Bayerische Verfassungsgerichtshof diese im gleichen Jahr (DÖV 1952, S. 438 ff.) für
verfassungswidrig erklärt hatte. Zu berücksichtigen ist ebenfalls, daß es für die nach dem Gesetz über Wahlen zu
Kreistagen, Stadtverordnetenversammlungen, Stadtbezirksversammlungen und Gemeindevertretungen vom 6. März 1990
(GBl. I 1990, S. 99) neu gewählten Gemeindevertretungen und Kreistage in den neuen Bundesländern
zunächst keine 5 %-Sperrklausel gab (vgl. oben A. I. 1.), eine Ausgangslage, die auch heute noch
in den Ländern Brandenburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt gilt. Bei Einführung der 5 %-Klausel in
Mecklenburg-Vorpommern durch § 37 Abs. 2 Satz 1 KWG M-V vom 26. November
1993 wurden Funktionsstörungen infolge der bisherigen Regelung nicht geltend gemacht (vgl. Bericht des
Abgeordneten Bollinger, LT-Drs. 1/3764 vom 3. November 1993, S. 5, 15). |
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III. |
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| Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 32 Abs. 1, 33 Abs. 2 LVerfGG. Die Antragstellerin
hat durch die Vorbereitung und Durchführung des Verfahrens zur Klärung grundsätzlicher verfassungsrechtlicher
Fragen beigetragen. Sie kann nicht – wie dies in aller Regel bei allen an einem Organstreit Beteiligten der Fall
ist – die für die Führung des Rechtsstreits erforderlichen Aufwendungen aus Mitteln öffentlicher Haushalte
bestreiten. Unter Berücksichtigung der Teilrücknahme der Anträge und des Ausgangs des Verfahrens, soweit
entschieden worden ist, erschien es deshalb billig, die Erstattung der Auslagen durch das Land
Mecklenburg-Vorpommern, dem das Verhalten des Antragsgegners zuzurechnen ist (vgl. BVerfGE 73, 40 <103>;
s. a. BVerfGE 44, 125 <166 f.>; 82, 322 <351>; VerfGH NW, NWVBl. 1996,
S. 58 <61>), gemäß § 33 Abs. 2 LVerfGG in dem tenorierten Umfang anzuordnen. |
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| Dr. Hückstädt, Wolf, Häfner, Dr. Schneider, Steding, von der Wense, Prof. Dr. Wallerath |
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